Изборното законодателство в България винаги е представлявало важен политически въпрос, а предложенията за промени в него са обект на постоянен дебат между партиите, чрез който те консолидират симпатизантите си. Тази особеност често води до прибързани изменения в процедурите, които впоследствие биват оспорвани, налагани отново и пр.

Непрекъснатите промени в правилата обаче създават несигурност в избирателите и затрудняват работата на изборната администрация.

През последните дванадесет години след въвеждането на Изборния кодекс са направени над 80 предложения за изменения в неговите текстове. Повечето от тях са внасяни непосредствено преди провеждането на избори, без сериозна обществена подкрепа и/или подробна обосновка от страна на законодателя.

Показателно е, че поредните изменения в Изборния кодекс идват само няколко месеца след последните такива, приети непосредствено преди парламентарните избори през април 2026 г. Те въведоха промени в редица ключови елементи на изборния процес, като част от тях отмениха разпоредби, които влезнаха в сила преди броени месеци. 

В тази връзка в опит за търсене на задълбочен дебат по темата в поредица от материали ще публикуваме мнения от представители на политически партии, изборната администрация и изборни експерти.

В настоящото интервю потърсихме мнението на д-р Александър Андреев е юрист и експерт по изборно законодателство, дългогодишен член и бивш говорител и председател на Централната избирателна комисия, преподавател и международен наблюдател на избори.

Кои според Вас са най-важните нерешени проблеми в изборното законодателство на България? Имало ли е значими препоръки за промени през последните години, които според Вас заслужават специално внимание?

Първият и най-съществен проблем, който маркира изборното законодателство е честотата на промените. От влизането в сила на Изборния кодекс на 05.03.2014 година до момента същият е претърпял двадесет и осем изменения и допълнения и, ако бъдат проследени от гледна точка на времето на тяхното приемане, ще видим ясно изразената тенденция това да е извършвано непосредствено преди изборите. Причината за тези чести промени е липсата на консенсус между парламентарно представените партиите и коалиции по отношение на самите изборни правила. Резултатът е един – изборните правила се променят често и конюнктурно, в повечето случай с цел получаването на евентуално предимство, като например: ограничаването на броя на избирателните секции в държавите извън Европейския съюз.  Основните доводи, които бяха чути при обсъждането на предложените промени на първо и второ четене в Народното събрание бяха свързани с ограничаването на възможността за гласуване на избирателите на една конкретна партия, а не върху последиците от това ограничение – невъзможността на българските граждани, които пребивават в тези страни, да упражнят своето избирателно право. Това не е единственият пример, но той е най-близко до последните избори. 

Всичко това подкопава доверието в изборния процес, подкопава доверието и в институциите. 

Венецианската комисия и ОССЕ от години настояват в своите доклади за стабилност и прозрачност в изборните правила. Тези препоръки, остават до голяма степен нечути и неизпълнени от българските политици. Не прави разлика отношението и към препоръките на експертите от Обществения съвет към ЦИК, наблюдателите и неправителствените организации.

Как бихте описали политическата и институционалната среда за провеждане на изборни реформи през последното десетилетие? По-скоро има готовност за промени или съществува съпротива срещу тях?

След всеки избор, независимо от това дали е за народни представители, президент и вицепрезидент на републиката, местни избори или избори за Европейския парламент, наблюдаваме активност от всички парламентарно представени партии и коалиции за внасяне на законопроекти за изменение и допълнение на Изборния кодекс. Формират се работни групи с участието на експерти, институции и наблюдатели, провеждат се обсъждания в правна комисия, но резултатът се свежда до приемането на промени “на парче” и на такива, които са “изтъргувани” за сметка на подкрепа при други законопроекти. 

Виждаме как управляващите партии правят промени в последния момент, валидни за един вот, а после ги преразглеждат. Последните дебати за машинното гласуване или за секциите извън ЕС идват от ситуативни мнозинства, а не от дългосрочна визия. 

Сега се направиха промени за президентските избори и същевременно се заявява, че непосредствено след тяхното произвеждане  ще започне ново, “по същество” разглеждане на всички останали предложения за изменение, което да бъде за местните избори през есента на 2027 година. 

Самият факт, този подход да се обяснява с липсата на време и финансови ресурси води след себе си извода: политическата и институционалната среда е на съпротива, маскирана като активност.  Това не може да се възприеме като реформа на изборното законодателство, а както казахме по-горе, представлява по същество тактическо прекрояване на правилата. Следващото прекрояване на правилата ще е свързано с местните избори през 2027 година.  

Истинската съпротива идва от страх – всяка стабилна система намалява лостовете за влияние върху изборния процес. 

Кои според Вас са основните фактори, които определят дали една препоръка за изборна реформа ще бъде приета или няма да бъде реализирана?

Основният фактор, който определя дали една препоръка за реформа на изборното законодателство да бъде приета и осъществена, се свежда до въпроса – каква е политическата изгода от приемането й? Реформа е приемлива, ако служи на интересите на парламентарно представените партии и коалиции. 

Разбира се, не може да не отбележим като фактор на влияние медийния и гражданския натиск, тогава когато поради скандал, активна кампания или друг непредвиден фактор, народните представители бъдат принудени да приемат дадена препоръка или предложение за промяна. 

В тази връзка, скорошен пример е решение № 1 от 13.03.2025 година   на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 33 от 2024 година. Конституционният съд посочи подробно основните проблеми, констатирани в 1768 броя избирателни секции при произведените избори за народни представители на 27 октомври 2024 година. Обявената незаконосъобразност на изборните резултати в част от тези секции, доведе до влизането на партия “Величие” в 51-то НС. Първоначалната реакция на парламентарно представените партии и коалиции беше насочена към дискредитиране на Конституционния съд и работата му във връзка с приетото решение. Впоследствие, наблюдавахме активност на всички парламентарни групи, включително и на партия “Величие” за изменение на изборното законодателство. Всички тези предложения не доведоха  до реални промени, освен в ограничаване на броя на  секциите в държавите извън Европейския съюз и отлагането на “Район чужбина”.

Съществените предложения, основани на решението на Конституционния съд – относно машинното гласуване, работата на СИК и РИК, видеонаблюдението, съхраняването на изборните книжа, влиянието върху членовете на СИК от предложилите ги партии и коалиции и от страна на представители на местната власт, останаха  без отзвук. 

Не трябва да ни изненадва описаният подход, тъй като го наблюдаваме не само по отношение на изборното законодателство, а и по отношение на съдебната реформа, назначаването и попълването на състава на държавни органи и пр.   

Кои заинтересовани страни имат най-голямо влияние върху процеса по промени на изборното законодателство?

Безспорно най-голямо влияние върху процеса на промени на изборното законодателство има “законодателя”, в лицето на парламентарно представените  партии и коалиции. Те имат законовата власт да предлагат и да гласуват промените в Изборния кодекс. 

Независимо, че на практика остава неприложимо, влияние върху процеса на промени на изборното законодателство би следвало да има Централната избирателна комисия, която като независим орган натоварен с организирането и произвеждането на изборите, на основание чл. 57,ал.1, т.47 от Изборния кодекс изготвя и внася в Народното събрание доклад за всеки произведен избор, който доклад съдържа препоръки за изменение и усъвършенстване на изборното законодателство. Същевременно, отсъствието на активно участие на Централната избирателна комисия при обсъждане на промените в изборното законодателство не допринася за влияние върху приемането им. 

Как бихте оценили ролята на гражданските организации, експертната общност и международните наблюдатели в процеса на изборните реформи?

Неправителствените организации и експертната общност имат морален и експертен авторитет, но тяхното влияние върху промените в изборното законодателство е ограничено до това има ли или не политическа воля за припознаване на направените препоръки. За съжаление в повечето случай, тяхното участие в процеса на промяна на изборното законодателство се използва за легитимиране на приетите политически решения и не води до  възприемане на добри практики и експертни решения, насочени към усъвършенстване на изборното законодателство.  

Що се отнася до международните наблюдатели (ОССЕ/СДИПЧ, Венецианската комисия), разбира се те също оказват натиск чрез своите доклади и препоръки, но тяхното  влияние рядко е решаващо.

В тази връзка, ролята на гражданското общество, на медиите, наблюдателските организации и международните наблюдатели е критично важна, но тя е повечето случаи е недостатъчна. 

Всички те може да се определят като „съвестта“ на процеса. Благодарение на тях  имаме данни за аномалиите по време на изборите за народни представители на 27 октомври 2024 г. – за подвижните секции, за надписването на преференции и др. Докладите на ОССЕ/СДИПЧ съдържат подробен анализ на обективното състояние на изборния процес от насрочването на изборите до отчитането на изборните резултати и посочват слабостите на изборното законодателство. Проблемът е, че техните препоръки остават без последваща законодателна реакция, а  няма механизъм, който да задължава парламента да ги разгледа по същество. Експертната общност многократно е обръщала внимание на народните представители, че е необходимо да вземат предвид препоръките на ОССЕ/СДИПЧ при обсъждане на изборното законодателство, но към момента няма резултат.  

Кои според Вас са основните правни, институционални или политически пречки пред реализирането на изборни реформи в България?

Основните пречки пред реформите в изборното законодателство са няколко. 

На първо място- политически: липсата на трайно мнозинство, фрагментиран парламент, лисата на политическа воля. 

На следващо място са институционалните пречки – съставът и решенията на Централната избирателна комисия  са подложени на сериозна критика и често са оспорвани, а техническите проблеми (като например с машините за гласуване) допълнително създават недоверие в обществото и се използват за политически спорове. 

На трето място- правни: честите промени в Изборния кодекс, които в повечето случаи са конюнктурни, създават хаос и не са мотивирани. 

И най-важната пречка – липсата на обществено доверие, което прави всяка реформа в изборното законодателство обект на подозрение.

Има ли според Вас политически или обществени възможности през следващите години, които могат да улеснят приемането на по-значими изборни реформи? Какво би могло да ги възпрепятства?

Възможности има, но те са свързани с наличието на политическа воля и осигуряването на върховенство на закона. В момента наблюдаваме стабилно мнозинство в парламента, което би следвало да прекъсне продължаващата политическа криза през последните години. Същото се отнася и до правителството. Ако бъде намерен консенсус за отваряне на Изборния кодекс и провеждането на широко обществено обсъждане на предложените промени, така както беше направено при приемането му през 2014 година, биха могли да бъдат направени съществени реформи. В противен случай, ще наблюдаваме една активност, доминирана от краткосрочни тактики за конкретния избор, като реформи, насочени към усъвършенстване на изборното законодателство и връщане на доверието в изборния процес, няма да има. Рискът е ако реформата отново се случва набързо и в последния момент, „между първо и второ четене“, тогава тя би била непоследователна  и отново ще остави нерешени основните структурни проблеми.  Големите промени системно се отлагат, докато се приемат само временни текстове за предстоящия вот.

Ако можехте да предложите една законодателна или институционална промяна, която най-много би подобрила изборния процес в България, коя би била тя? 

Създаване на постоянен, извънпартиен, експертен орган (по модел на избирателни комисии в други страни) в лицето на Централната избирателна комисия, който освен организацията и произвеждането на  изборите, да има законодателна инициатива.  Това ще му позволи да изготвя и предлага цялостна, дългосрочна  реформа на Изборния кодекс, основана на експертиза, а не на политическо влияние. Неговите становища в този случай биха имали задължителна сила при разглеждане на промените на Изборния кодекс в парламента. 

Това би върнало значителна част от доверието в обществото към изборите.