Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ) е институцията, задаваща добрите стандарти за наблюдение на избори. 

През последното десетилетие Службата за демократични институции и права на човека на ОССЕ (ОССЕ/СДИПЧ) анализира изборния процес в България.

В резултат от това тя изготви и редица препоръки за неговото подобряване. Международната организация имаше мисии за наблюдение на изборите за Народно събрание през 2014 г. и 2017 г. Мисии бяха организирани и за поредицата от четири парламентарни изборни цикъла в периода 2021 г. – 2023 г. Един от тях – този през ноември 2021 г., включваше и избори за президент и вицепрезидент в два тура.

Тези мисии доведоха в страната значителен брой международни специалисти. Водещи правни, политически и медийни експерти и краткосрочни и дългосрочни наблюдатели анализираха правната рамка, регулираща изборите. Те също така описваха кампаниите и процеса на гласуване, като ги съпоставяха с принципите на международното право и стандартите за провеждането на честни и свободни избори.

ОССЕ/СДИПЧ публикува шест окончателни доклада, съдържащи общо 162 препоръки.* Около 35 от тях засягат повтарящи се проблеми. Това са препоръките, чието изпълнение би намалило системни недостатъци в ключови сфери на изборния процес в България. Съобразяването с тези препоръки ще спомогне за синхронизирането на изборните правила в страната с добрите международни изборни практики.

Препоръки на ОССЕ/СДИПЧ – „искахме да ги въведем, но нямахме желание“

Въпреки че мисиите за наблюдение на изборите на ОССЕ/СДИПЧ се инициират по покана на българската държава, различните парламентарни мнозинства през годините се възползваха в незначителна степен от предоставената международна експертиза. Вследствие на това, посочените проблеми в изборното закондателство остават без разрешение и съществени подобрения.** 

Същевременно честите промени в Изборния кодекс са традиция преди провеждането на избори у нас. От 2014 г. досега Института за развитие на публичната среда (ИРПС) идентифицира 74 предложения за изменения на кодекса. Една трета от тях бяха направени по-малко от три месеца преди предстоящи избори. Този голям брой поправки и моментът на внасянето на предложенията очевидно оказват значително влияние върху изборния процес.  

В тази връзка водеща препоръка в последните доклади на ОССЕ/СДИЧП е да бъде осигурена “стабилност на електоралната рамка”, което е  принцип дефиниран от Венецианската комисия. *** Той гласи, че ако бъдат предприемани съществени промени в изборното законодателство, те трябва да се случват поне година преди съответните избори и вследствие на широки консултации със заинтересованите страни и гражданското общество. В противен случай, се подкопава доверието в изборния процес, независимо дали дадена поправка го подобрява или не.   

За документите на ОССЕ/СДИПЧ

Препоръките на ОССЕ/СДИПЧ нямат задължителен характер. Това позволява те да бъдат неглижирани при липсата на политическа воля.  

Отправените препоръки са част от т. нар. „меко законодателство“ в международното право. Страните членки на ОССЕ нямат пряк ангажимент да се съобразяват с докладите на организацията или да приемат и спазват препоръките в тях. Това „меко законодателство“ обаче, представлява насоки и разяснения, базирани на международни документи, стандарти и практики, които страните членки са подписали. 

Пренебрегването на препоръките заради техния незадължителен характер обаче, може да доведе до разминаване с основни положения в международното право, което е в противоречие с организирането на изборния процес по честен и свободен начин.

Трудно ли е да бъдат изпълнени препоръките?

Липсата на ангажираност от страна на парламентарните партии за по-голяма синхронизация на изборните правила с международните стандарти повдига множество въпроси. Един от тях е дали привеждането на изборния процес в съответствие с международното право и практика представлява трудна задача. 

Много от препоръките на ОССЕ/СДИПЧ изискват законодателни промени. От 2014 г. насам са отправени 35 препоръки, подчертаващи едни и същи теми. Тази повторяемост сочи систематични недостатъци в изборния процес. За да бъдат те отстранени, се изискват промени в съществуващата законодателна рамка (поне за съобразяване с 28 от отправените препоръки). Тази задача изисква най-малко наличието на парламентарно време и експертен потенциал от страна на политиците. 

Някои от препоръките обаче, могат да бъдат изпълнени чрез по-голяма ангажираност на властите и администрацията, като това би довело до значителни подобрения в изборния процес. Такава например е препоръката, свързана с подобряване на достъпа и средата за гласуване за хора с увреждания. Такива са и препоръките, единствено изискващи привеждане на работата на изборната администрация в съответствие с националното законодателство и добрите международни практики. 

ЦИК през погледа на ОССЕ/СДИПЧ

Работата на Централната избирателна комисия (ЦИК) е внимателно анализирана в докладите на ОССЕ/СДИПЧ. Ето какво гласи една от препоръките в това отношение: „Централната избирателна комисия следва да публикува протоколите от заседанията и протоколните решения своевременно. Практиката за изключване на микрофоните по време на заседанията трябва да бъде ограниченa само до определени обстоятелства и да почива на основателни причини”. Действащото законодателство в страната задължава ЦИК да излъчва в цялост всички свои заседания, но Комисията нарушава закона, включително чрез Правилника за организацията на дейността на ЦИК. В него тя е приела с подзаконова наредба, че позволява сама на себе си да обявява закрити заседания.

Липсата на ефективност и прозрачност в работата на ЦИК води и до друга препоръка, а именно, че  „ЦИК трябва да анализира и да разгледа причината за високия брой на недействителни бюлетини”. Въпросът с високия брой недействителни бюлетини вълнува от години българското общество и е предмет на оспорван дебат. Той е особено актуален след завръщането на хартиената бюлетина като начин за гласуване. В последните местни избори, анализ на ИРПС показа, че 15.5% от бюлетините на гласувалите за общински съветници в страната са недействителни. Въпреки това е налице систематичен отказ от страна на ЦИК публично да бъдат отворени изборните книжа, за да се анализират причините за огромния брой недействителни бюлетини. 

Подобрявайки организацията на работата си, изборната администрация може да отговори и на друга препоръка, без това да изисква законови промени. Става въпрос за частта, в която се препоръчват „допълнителни усилия, които да позволят на наблюдателите да проследяват напълно процеса на обработка на данни”. В момента наблюдателите нямат реален достъп, позволяващ пълноценно проследяване на обработката на протоколите в районните и общинските избирателни комисии. 

Друга съществена препоръка, която е изцяло в правомощията на ЦИК, касае подготовката на членовете на секционни избирателни комисии (СИК). Международните наблюдатели подчертават, че „за да се осигури последователно прилагане на изборните процедури е необходимо да се разработи подробна и стандартизирана програма за обучение за всички членове на СИК”. 

Сред повтарящите се препоръки, изискващи промяна в правната рамка, е тази, свързана с по-добрата защита на правата на жалбоподателите. ОССЕ/СДИПЧ посочва, че те трябва „бъдат информирани за времето на заседанията, да бъдат изслушвани пред изборната комисия и да получават копие от решението, включително и от протоколните решения“. При добра воля от страна на ЦИК, е възможно тази препоръка да се изпълнява и без промени в Изборния кодекс. 

Международните наблюдатели са очертали още една тема, свързана с процеса на обжалване. Препоръчва се „избирателните комисии […] да разглеждат жалбите по начин, предписан от закона и да прилагат закона по последователен начин; ЦИК трябва да установи стандартни оперативни процедури за процеса на жалбите и обжалванията на всички нива на изборната администрация”. Трябва да бъде подчертано, че за подобряването на част от процеса на обжалване са нужни единствено промени в добрата воля и организационните умения на изборната администрация. 

Оспорването на резултати – урната на Шрьодингер

Една от най-важните гаранции за честността и за доверието в изборния процес е възможността за съдебна проверка и оспорване на резултатите от всички граждани и участници при наличие на съмнение за нередности. 

В докладите на ОССЕ/СДИПЧ многократно се посочва, че „в съответствие с международните стандарти, законът следва да бъде изменен, за да позволи прякото оспорване на изборните резултати на различните нива”. Препоръките ясно посочват липсата на ефективни механизми за прякото и индивидуално съдебно обжалване на резултатите на изборите, което според международното право е ключов механизъм за гарантиране на легитимност на излъчената с избори власт. Държавите членки на ОССЕ са поели ангажимент в тази насока, ратифицирайки Копенхагенския документ, съгласявайки се, че „всеки ще има ефективни средства за правна защита от административни решения, така че да бъдат гарантирани основополагащите права и правната неприкосновеност”. 

Окончателните официални изборни резултати се обявяват от ЦИК, чиито представители са квоти на парламентарните формации. На пръв поглед Изборният кодекс предвижда възможност за оспорване на резултатите по съдебен ред. Разпоредбите в това отношение обаче са изключително рестриктивни. Така например гражданите и независимите наблюдатели нямат възможност за обжалване. Такова право имат само преките участници в дадения вид избори. При избори за Народно събрание пък, възможността за обжалване на резултатите е още по-ограничаваща – дори участниците в изборите не могат пряко да търсят съдебен контрол за възможни нарушения. Потенциални жалби, вследствие на които може да се сезира Конституционния съд, зависят от благоволението на една пета от народните представители, президента, Министерския съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд или главния прокурор. 

Изводите

Анализът на препоръките в докладите на ОССЕ/СДИПЧ може да се направи по различни критерии. Например, дали дадена препоръка се повтаря в последните 10 години и така директно посочва системен проблем. Може да се разглеждат и изискваните последващи действия за въвеждането на конкретна препоръка – законодателни промени или административни мерки. Не на последно място е полезно и да се очертаят институциите, за които се отнасят съответните препоръки – ЦИК, Съвет за електронни медии, Сметна палата и др.  

За съжаление продължаващата липса на ангажираност от партиите и ЦИК за привеждане на изборния процес в съответствие с международното право и практика, обаче очертава много по-съществен проблем. На преден план се показва отсъствието на политическа воля и експертен потенциал за оптимизация на функционирането на изборната система.

*Докладите на ОССЕ/СДИПЧ за България могат да бъдат намерени на: https://www.osce.org/odihr/elections/bulgaria 

** Законодателни изменения, касаещи повтаряща се препоръка, има единствено относно въвеждането на възможност за съдебно обжалване на „отказите от решение“ от страна на ЦИК при липсата на две трети кворум от присъстващите членове, което de facto представлява отказ за разглеждане на поставения въпрос по същество.

***Документът на Венецианската комисия разясняващ принципът на стабилност на изборната рамка може да бъде намерен на: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-PI(2020)020-e.