Източник: Дневник, Юлия Лазарова

• Съставът и начинът на конституиране на Централната избирателна комисия е концептуално сбъркан, оттам идват и проблемите в начина на вземане на решенията й

• Тази тема не е повдигана нито веднъж при многобройните законопроекти за промени в Изборния кодекс
• Решението на проблема може да дойде с редуциране на партийните квоти в комисията до един представител на парламентарна партия или коалиция, комбинирано с представителство на други институции

Политизацията на независими по закон институции, регулаторни и контролни органи, чийто членски състав се попълва от парламента, е отдавна идентифициран проблем на институционалната среда у нас, който се проявява по различен начин в различните казуси. Емблематичен в това отношение е дебатът за необходимостта от преформатиране на парламентарната квота на Висшия съдебен съвет чрез редуциране на политическото участие при подбора на членовете й за сметка на неправителствения сектор, академичната общност и професионални организации – тема, която в момента е в центъра на политическия и обществен дневен ред. Същевременно, аналогичният проблем с Централната избирателна комисия (ЦИК) въобще не провокира дискусия за необходимостта от промяна на Изборния кодекс в тази насока, независимо от множеството индикации, че ЦИК е неадекватно конституирана и взема политизирани решения, които могат опасно да се отразят на изборния процес. 

Над 70 законопроекта за промени в Изборния кодекс са внесени от приемането на сегашния кодекс през 2014 г., но темата за друг начин на формиране на състава на ЦИК не е била поставяна. 

Правен статут на ЦИК

Според Изборния кодекс Централната избирателна комисия за произвеждане на всички видове избори е постоянно действащ и независим държавен орган, който се състои от 15 членове, включително председател, заместник-председатели и секретар. Комисията се подпомага от администрация, и се представлява от своя председател. ЦИК се назначава с указ на президента, но практически съставът й зависи изцяло от парламентарно представените партии и коалиции, доколкото президентът е обвързан от номинациите, които те правят – законът не предвижда възможност президентът да назначи за член на комисията човек, който не е бил предложен от парламентарна сила. Български неправителствени организации могат да правят предложения до парламентарно представените партии и коалиции за назначаване на членове на ЦИК, но само от парламентарните сили зависи дали ще възприемат предложението, а ако направят номинация въз основа на предложение на неправителствена организация, те са дължни да отбележат това.

Изборният кодекс (ИК) поставя някои допълнителни критерии при формирането на състава на ЦИК, с цел да се осигури пропорционално представителство на парламентарните партии в комисията. 

Източник: ЦИК

Изискванията, на които трябва да отговаря съставът на ЦИК към момента на неговото конституиране, се съдържат в чл. 46 от ИК. Според тях:

• При назначаването на членовете на Централната избирателна комисия се запазва съотношението между парламентарно представените партии и коалиции като се използва методът на най-големия остатък. Партиите и коалициите с равни остатъци попълват незаетите места, като се започне от най-малката парламентарно представена партия или коалиция. 
• Представителите на една партия или коалиция не могат да имат мнозинство в комисията.
• Когато парламентарно представените партии и коалиции не са направили предложения за всички членове, на които имат право с оглед правилото за запазване на съотношението между парламентарните сили в ЦИК, включително когато са направили предложения за по-малко членове, незаетите места се попълват по предложение на други парламентарно представени партии и коалиции, но при спазване на съотношението между парламентарно представените партии и коалиции.
• За председател, заместник-председатели и секретар не може да бъдат назначени лица, предложени от една и съща парламентарно представена партия или коалиция.
• При предсрочно прекратяване на пълномощията на член на комисията на негово място се назначава друг, който довършва мандата.

Всички тези условия на закона, в комбинация, на практика създават една конструкция, която би била неизпълнима в много напълно реални ситуации. Сами по себе си те съдържат известно противоречие, чийто ефект много се засилва през последните няколко години заради динамиката на парламентарното представителство, при което ЦИК е един постоянен анахронизъм по отношение на актуалния състав на Народното събрание. 

От една страна, ако дадена партия/коалиция спечели повече от 50% от гласовете на избори, няма как едновременно да бъдат спазени и двете изисквания – хем при назначаването на членовете на комисията да се запази съотношението между формациите в парламента, хем да не се допуска представителите на една партия или коалиция да имат мнозинство в комисията. Същото важи и за хипотезата, при която една партия не предложи членове или номинира по-малко на брой, отколкото й се полага по квота и за нейна сметка местата следва да се попълнят по предложение на други партии. 

Но основният проблем с оглед на изискването за спазване на политическото съотношение е наличието на петгодишен мандат на членовете на комисията, който не се прекратява при промяна на партийната доминация в Народното събрание. Мандатът на ЦИК и на парламента не съвпада и няма как да съвпада, а особено при настоящата ситуация на няколко последователни кратковременни парламента, изискването за спазване на политическото съотношение е практически възможно единствено към момента конституиране на ЦИК. Така законът формално е спазен, но е лишен от смисъл, защото съставът на ЦИК е неадекватен с оглед на политическото представителство през цялото времетраене на мандата.

В настоящия състав на ЦИК, назначен през май 2021 г. и съответно отразяващ партийното представителство към онзи  момент, има четирима представители на ГЕРБ, по трима на “Има такъв народ” и БСП, по двама на “Демократична България” и ДПС и един представител на “Изправи се! Мутри вън!” – зам.-председателката Росица Матева. Председателката на комисията Камелия Нейкова пък е номинация на ИТН. 

Същевременно в сегашния състав на ЦИК няма нито един представител на “Продължаваме промяната”, която беше създадена през есента на 2021 г. Няма представител и на “Възраждане”, която през май 2021 г. нямаше парламентарно представителство. 

Ако ЦИК се конституира към момента и според съществуващата методология, при сегашното съотношение на силите в Народното събрание членовете на комисията ще са както следва: четирима за ГЕРБ-СДС, четирима и за ПП/ДБ, “Възраждане” – с двама, БСП – двама, а ИТН – само един.

Аналогично беше и положението в предходната ЦИК – към 12 май 2021 г., непосредствено преди назначаването на настоящия състав, в комисията имаше представител на партията на Николай Бареков „България без цензура“ – Катя Иванова, двама представители на „Обединени патриоти“ – Бойчо Арнаудов и Таня Йосифова, която беше и зам.-председател на комисията. Друг от зам.-председателите – Кристина Цветославова Цанкова-Стефанова, пък беше излъчена от ВОЛЯ. И нито един представител от новите тогава партии в парламента – ИТН, ДБ, “Изправи се! Мутри вън!”, които бяха участници в изборите, организирани от тази комисия.

Този начин на формиране на ЦИК е наследен от времето, когато ЦИК се съставяше за всеки избор поотделно, съобразно актуалния партиен състав на парламента, като мандатът на всяка комисия съвпадаше с мандата на органа, за който той е проведен, с изключение на президентските избори. В онзи вариант партийното представителство в ЦИК беше далеч по-релевантно на актуалната партийно-политическа система – членовете на комисията отразяваха реалното представителство на партиите, активни участници в политически живот и съответно в конкретните избори. 

Новият тип постоянно действаща ЦИК с петгодишен мандат, която е компетентна за всички видове избори по време на своя мандат, за първи път бе въведен през 2011 г. с приемането на нов Изборен кодекс (ИК). В него се запази правилото членският състав на ЦИК да се формира при спазване на съотношението на партийното представителство в парламента в рамките на общо 19 членове на ЦИК. Изрично бе записано също така, че извън този състав от 19 души, право на по един представител в ЦИК имат и партиите и коалициите, които имат членове на Европейския парламент, но не са парламентарно представени. Така крайният брой на членовете на комисията се определя от наличието и на партии, излъчили евродепутати, които не са представени в Народното събрание. Председателят на ЦИК се назначава по предложение на най-голямата парламентарно представена партия или коалиция от партии, а всяка парламентарно представена партия или коалиция има по един заместник-председател в ЦИК. 

През 2014 г. бе приет нов Изборен кодекс, с който отново не беше преосмислен начинът на конструиране на ЦИК на база на партийно представителство, а беше оставен практически същият модел – поквотно номиниране на членове от парламентарните сили съобразно тяхната представителност в рамките на постоянно действаща комисия. (През 2021 г. отпадна правилото за участие на партии с представители само в Европейския парламент и броят и бе фиксиран на 15 души.) 

В новия кодекс отпадна изричният запис, че председателят се определя от най-голямата парламентарна партия, както и правилото, че всяка парламентарно представена партия или коалиция от партии има по един заместник-председател в Централната избирателна комисия. 

Това е повод за заключение на Венецианската комисия (ВК) в становище от 2017 г. по повод на подготвяни тогава промени в ИК, че: “Разпоредбите, свързани със заместник-председателите на ЦИК, са донякъде двусмислени. Член 46 и останалите членове на раздел I на Глава пета от Изборния кодекс последователно се отнасят до „заместник-председателите“ в множествено число. Нито чл. 46, нито друга разпоредба посочва колко заместник-председатели трябва да бъдат назначени или кое лице или орган е компетентен да реши броя на заместник-председателите.” В това становище Венецианската комисия препоръчва въпросът за броя на зам.-председателите изрично да бъде решен в закона.

Нито в мотивите на проекта за нов ИК от 2011 г., нито в мотивите към проекта за ИК от 2014 г. няма дори и дума обяснение кое налага да се запази този начин на изграждане на ЦИК с пропорционално партийно представителство. Всъщност в мотивите към ИК от 2014 г. даже се твърди: “Предлагаме нов начин на конституиране на ЦИК. Тя да бъде професионална, експертна и независима. Членовете на комисията да се избират от Народното събрание след открита публична процедура, изслушване на кандидатите и преценка на професионалните им качества”. Истината е, че това твърдение изобщо не е вярно, защото нищо ново не се внася по отношение на състава на ЦИК – комисията продължава да се формира с партийни квоти, пропорционално на съотношението на силите в парламента, а даже и реално една трета от членовете на новоизбраната комисия през 2014 г. са същите като предишната.

Проблемът е, че този модел на формиране на ЦИК не е адекватен при създаването на постоянна изборна администрация с мандат, особено при силните турбуленции в българския политически живот, когато партии се създават и изчезват за година-две, а годишно се провеждат по две или три изборни кампании ( през 2021 г. например бяха проведени три парламентарни избора, като последният от тях – през ноември бе заедно с избори за президент и вицепрезидент).

Всъщност почти веднага стана ясно, че в рамките на постоянната ЦИК старият модел на конструиране на комисията изкривява политическото представителство до парадоксални резултати. По тази причина през 2016 г. в ИК с преходни разпоредби се предвиди специална възможност съставът на ЦИК да се допълва с нови членове – представители на нови партии или коалиции в парламента или в Европейския парламент, които не са фигурирали при формирането на комисията: “За периода на мандат на ЦИК 2014 – 2019 г., когато след проведени последващи избори за народни представители или за членове на Европейския парламент от Република България има избрани нови парламентарно представени партии и коалиции или нови партии или коалиции, които имат избрани с техните кандидатски листи членове на Европейския парламент, но не са парламентарно представени, съставът на ЦИК се допълва с по един член, предложен от тези партии или коалиции до президента на републиката. Новите членове на ЦИК се назначават от президента на републиката за срок до приключване на мандата на действащите членове.” 

Тази преходна разпоредба доведе дотам, че до 2019 г. комисията набъбна до 23 членове. Тя обаче важи само за мандата на ЦИК 2014 – 2019 г. Неофициално от президентската институция изключват възможността тя да се прилага по аналогия за следващите мандати. 

Квалифицирано мнозинство от ⅔ за вземане на решенията

Проблемът с политизирането на ЦИК се отразява и в начина на вземане на решенията му. 

Симптоматичен в това отношение е публичният скандал, който провокира решението на ЦИК от февруари т. г. да се записват общо в протоколите с изборните резултати бройката на класическите хартиени бюлетини и с машинни бюлетини, наложена от „хартиеното мнозинство“ в ЦИК – членовете на комисията, избрани от ГЕРБ, БСП и ДПС плюс ИТН. Членът на ЦИК Цветозар Томов подаде оставка като говорител на комисията, а от ГЕРБ се разграничиха публично от решението. В крайна сметка съдът го отмени, но случаят е показателен как едно мнозинство в комисията може да наложи абсурдно по съдържанието си решение, без да излага смислени мотиви по същество.

Венецианската комисия и ОССЕ неведнъж са подчертавали, че освен балансираният състав на органа, голямо значение имат конструктивният диалог и непартийното поведение на членовете на цялата изборна администрация, по-специално по време на процеса на вземане на решения. Членовете на изборната администрация на всички нива – ЦИК, районни и секционни избирателни комисии – трябва да дебатират и гласуват въз основа на обективни елементи, а не чрез партийни съображения или връзки.

Друг аспект на този проблем е законовото мнозинство от ⅔ за вземане на решенията на комисията, които позволяват едно твърдо малцинство да блокира вземането на решения.

ЦИК заседава, когато присъстват повече от половината от членовете й и се произнася с решения, които се приемат с мнозинство две трети от присъстващите членове. Когато за приемане на решение липсва необходимото мнозинство, се смята, че е налице решение за отхвърляне, което подлежи на обжалване пред Върховния административен съд (ВАС). При обжалване на решения за отхвърляне ВАС се произнася по същество или връща преписката със задължителни указания по прилагане на материалния закон. Когато съдът е отменил решение за отхвърляне,  ЦИК постановява ново решение, което вече се приема с мнозинство повече от половината от членовете й, а не ⅔. 

Този модел, при който решенията се вземат с квалифицирано мнозинство, създава условия, при които на практика едно малцинство от 6 човека може да блокира вземането на решение по казуси, по които комисията е длъжна да се произнесе, като до голяма степен това зависи от това кой и какво предлага.

Всяка жалба, постъпила в комисията, се разпределя на някой от нейните членове, който да я докладва на заседание с предложение за решение – да бъде разгледана по същество и да бъде удовлетворена, да бъде отхвърлена, или да не бъде разглеждана. Така една безспорна по основанията си жалба може да бъде отхвърлена, дори когато е внесено предложение за удовлетворяването й и в подкрепа на това решение са гласували 9 от членовете на ЦИК, а шестима са против, защото предложението за решение не е събрало ⅔ мнозинство в нейна подкрепа. И обратно – ако е внесено предложение жалбата да се отхвърли, което е подкрепено, но само от 9 човека, жалбата ще се разгледа.

Още през 2014 г. Венецианската комисия коментира по повод на проекта за нов ИК, че отказът от решение на ЦИК не е опция, а при изискване за мнозинство от две трети съществува риск от задънена улица в някои случаи. И препоръчва процесът на вземане на решения да бъде изграден по такъв начин, че да не се стига до такава ситуация. Това обаче не бе възприето.

Проблем на новите демокрации

Всъщност, особеностите на българските проблеми с ЦИК не са само български. Както става ясно от един доклад на Венецианската комисия  за изборното право и изборната администрация в Европа от 2020 г. те са характерен проблем на новите и нововъзникващите демокрации навсякъде по света.

“В повечето утвърдени западноевропейски демокрации, където администрацията има изградена дългогодишна традиция на безпристрастност, изборите се организират от орган на изпълнителната власт, като функцията често се възлага на Министерството на вътрешните работи. Това е приемливо, доколкото в тези страни правителството обикновено не се намесва в процеса на управление на изборите. Далеч не във всички държави обаче може да се приема за даденост, че изборната администрация е безпристрастна по отношение на правителството, затова в новите и нововъзникващите демокрации по света независимите от правителството избирателни комисии все повече се разглеждат като основа на безпристрастната изборна администрация”, се казва в този доклад.

В него се прави и констатацията, че всъщност повечето държави-членки на Съвета на Европа, които въведоха либерални демокрации през 90-те години на миналия век, следват независим модел на управление на изборите и са създали формално независими органи за управление на изборите. Отбелязва се, че сред основните гаранции за независимостта на тези органи са бюджетната независимост и достатъчната администрация, както и натрупването на опит в киберсигурността. Но специален акцент в доклада е за състава на тези избирателни комисии, което се сочи като “един от най-противоречивите аспекти на избирателното законодателство в много нововъзникващи или нови демокрации по света”. Дори при формално независими органи за управление на изборите съставът на комисиите може силно да фаворизира правителството или проправителствените сили. Включително, когато законът формално предоставя равни възможности на парламентарните партии да бъдат представени на всички нива на изборната администрация, политическата независимост не може да се приема за даденост. Освен това, ако политическата среда преди изборите е поляризирана и антагонистична, дори реалният баланс между проправителствени и опозиционни партии в състава на избирателните комисии може да крие риск от свръхполитизиране на работата на комисиите. 

Деполитизацията е важна, включително и за подобряване на професионализма на изборната администрация. В редица държави-членки на СЕ членовете на избирателните комисии многократно са вземали решения по политическа линия за сметка на безпристрастността и яснотата на изборните инструкции, се казва още в доклада на ВК.

Решенията

Всички тези проблеми са отдавна диагностицирани, но и към момента, в настоящото 49-то Народно събрание, парламентарните сили нямат нагласа за дискусия по състава и начина на конституиране на ЦИК и начина, по който в ЦИК се вземат решения. Същевременно, институционалният опит в България отдавна е доказал, че регулаторните и контролни органи, изградени на база на партийно политическото представителство в парламента, не функционират адекватно и в обществен интерес, защото остават силно политизирани заради зависимости на техните членове.

Решението на този проблем трябва да се търси в друг начин на конституиране на ЦИК, където партийното представителство да се сведе до минимум за сметка на други институции, представители на академичната общност, професионални организации и неправителствения сектор. 

Няма сериозни аргументи кое налага съставът на ЦИК да е формиран единствено от представители на парламентарните политически сили и с какво това повишава гаранциите за прозрачно и добросъвестно приложение на закона в обществен интерес. При всички случаи настоящата конструкция на ЦИК не дава възможност за широк обществен контрол, а точно обратното – за затваряне на управлението на изборния процес в ръцете на малка група пряко заинтересовани партийни субекти. 

Техните интереси (ако приемем, че те имат защитим интерес от участието с представителство в един държавен орган, който на практика следва да е организатор и арбитър на честни избори с тяхно участие) биха били защитени дори при наличието само на по един представител на партия или коалиция в ЦИК, защото идеята не е дадена група партии да имат надмощие или приоритет при организацията на изборите. В една широка дискусия би могло да се обсъди вариант, при който всяка парламентарна партия да участва в ЦИК на паритетен принцип с един представител, един представител да има президентът, върховните съдилища да излъчат например по двама представители, Висшият адвокатски съвет да предложи един член, а останалите да се разпределят между неправителствения сектор с експертиза в областта и академичната общност. Такива модели има впрочем в други държави в Европа.

В Испания например Централната избирателна комисия е постоянно действащ орган и се състои от осем съдии от Върховния съд, избрани чрез жребий от Генералния съвет на съдебната власт и петима действащи преподаватели по право или политически науки и социология, назначени по съвместно предложение на партии, федерации, коалиции или групи избиратели с представителство в Конгреса на депутатите. Назначенията се извършват с кралски указ, а на учредителното заседание на комисията членовете й избират президент и вицепрезидент измежду представителите от съдебната власт.

През 2020 г. Албания промени изборния си кодекс в частта за изборната администрация, в рамките на която ЦИК на Албания се състои от: държавен комисар по изборите, избиран от парламента за 7 години, Регулаторна комисия от петима членове, също избирана от парламента за 5-годишен мандат и петчленна Комисия по санкциите и жалбите с 9-годишен мандат, в която се избират главно бивши върховни и конституционни съдии, юристи с опит в административното право, бивши членове на ЦИК и др. Това стана след като органите на Съвета на Европа диагностицираха като дългогодишен проблем в страната, че членството в комисиите е използвано от партиите за политически маневри за сметка на безпристрастността на избирателната администрация и препоръчва по споразумение на проправителствените и опозиционните партии поне някои от членовете на комисията да бъдат назначени от неполитически институции.

А въпросът за оптималния брой на членовете на такава комисия може да бъде дискутиран само след като се избистри концепцията как да се излъчи съставът й. Ако се приеме модел, според който всяка парламентарна партия или коалиция да има по един представител в ЦИК на паритетен принцип, тогава остава въпросът как да се излъчат другите членове – представители на институции, НПО и академичната общност, професионални организации  и т.н., и какво се цели с тяхното участие, което пък ще предопредели съотношението между различните квоти. При всички случаи участието на съдии и представители на други професионални общности в комисията би решило друг много съществен проблем – липсата на експертен потенциал на членовете й. ЦИК следва да бъде съставена преимуществено, ако не изцяло) от юристи с доказана компетентност и професионален интегритет, математици и статистици. Трябва обаче да се запази форматът на постояннодействаща комисия с мандатни членове и състав от минимум 10-12 човека при наличието на една солизна администрация – това са все гаранции за стабилност, независимост и компетентност на органа. Според експерти оптималният мандат е пет или шест години, като той обхаща пълен цикъл от всички видове избори в България – парламентарни, президентски, за Европейски парламент и за местна власт.  

Разбира се, такъв начин на разпределение на местата в една евентуална бъдеща комикия отново повдига много въпроси, един от които е опасението от скрита политизация, която да не може да бъде обект на контрол или е значително по трудно да се идентифицира в сравнение с наличието на партийните квоти. Но този дебат трябва да се проведе на базата на наличния опит и ясните международни стандарти.