Финансиране и отчетност – „искахме да стане хубаво, ама се получи както винаги“

В началото на 2021 г. Мониторинговата група за демокрация в Европейския парламент изпрати питания до българското правителство, свързани с медийния плурализъм в страната. Те засягаха прозрачността на медийната собственост и финансирането с публични средства – европейски и държавни – за тези юридически лица. В своя отговор до групата, тогавашното правителство на ГЕРБ уточни, че от 2018 г. в България функционира закон, който позволява:

• както разкриването на реалните собственици на медиите;
• така и средствата по всички договори, които те са сключвали на годишна база.

Въпросният нормативен акт е „Законът за задължително депозиране на печатни и други произведения и за обявяване на разпространителите и доставчиците на медийни услуги” (ЗЗДПДПОРДМУ). През 2018 г. той бе изменен по предложение на ДПС и стана известен като „Законът на Пеевски за медиите”. Според българското правителство, целта на промените е била да се редуцират възможностите за манипулиране на общественото мнение чрез постигане на „максимална прозрачност в медийния пазар”.

Законът постановява, че всяка година до 30 юни, доставчиците на медийни услуги (ДМУ) трябва да подават декларации с информация за техните собственици; за всяко получено финансиране (извън приходите от т.нар. „обичайна дейност на доставчика”); както и за стойността на сключените договори с публични институции. Лицата, които не изпълняват посочените задължения подлежат на глоба или имуществена санкция в размер от 10 до 15 хиляди лева, а при повторно нарушение – от 20 до 30 хил. лева. При спазване на изисквания за защита на личните данни, тази информация следва да е достъпна и в т.нар. „Публичен регистър за медиите”, намиращ се в официалния сайт на Министерство на културата.

Казано формално всичко е нормално

Към този момент в публичния регистър има информация за три поредни години – от 2018 до 2020 г. календарна година. Вярно ли е обаче, че тя разкрива кой притежава медиите в България и как протичат финансовите им отношения с институциите? Унифицирани ли са данните в подадените декларации? Нещо повече – какво означава самото понятие „доставчик на медийна услуга” за българските регулатори? Дефинирани ли са ясно правилата за информацията, която следва да се обявява? Осъществява ли се някакъв контрол по отношение на декларациите и т.н.?

Отговорите на тези въпроси са важни, защото показват дали законодателят е създал условия за отчетност в медийния сектор или просто е наложил палиативни и недобре обмислени мерки. Поради това в поредица от материали ще представим някои основни съображения (дефекти) по отношение „поправките на Пеевски”; както и практическите резултати от тяхното прилагане до днес.

С въвеждането на новите декларации, промените бяха приети противоречиво от доставчиците на медийни услуги. Според много от заинтересованите страни основният порок на закона е свързан с въвеждането на двусмислени и неясни термини, които водят до погрешно или дори повратно тълкуване на разпоредбите. По този начин на практика се създава несигурност за това:

1. Кои юридически субекти; 
2. каква информация трябва да подават до Министерство на културата; 
3. и в какъв вид следва да се обявява тя?  

Пример за подобен проблем е свързан с понятието „медийна услуга” и с регулацията на онлайн изданията в това отношение. Единственият текст в законодателството ни, който определя уеб-страниците като доставчици на медийни услуги е въведен през 2019 г. в допълнителните разпоредби на Изборния кодекс – т.е. след като „поправките на Пеевски” бяха влезли в сила:

Важно е да се каже, че липсата на ясна дефиниция в ЗЗДПДПОРДМУ все още поставя организациите със свои уеб-страници в правна несигурност за това, дали трябва да подават декларации или не. Доказателствата в тази насока са явни: към 2021 г. проектът „Медийно око” (на блогъра Красимир Гаджоков) е идентифицирал общо 1118  интернет страници с новинарско съдържание на български език. През същата година обаче декларации до МК са подали едва 251 юридически лица като общият брой на управляваните от тях уеб-страници е бил – 228.*

Огромната разлика между функциониращите интернет медии и броят на подадените декларации е показателна и в друго отношение. Очевидно „промените на Пеевски” засягат процеси, които все още не подлежат на регулация и/или не са добре уредени в законодателството. Така например дейността на електронните медии в България се регулира чрез Закона за радиото и телевизията (ЗРТ), но той не се отнася до сайтовете в интернет. Медийният регулатор СЕМ и още повече Министерство на културата нямат за цел да контролират медиите в мрежата и не разполагат с нужните правомощия за това. Неслучайно 625 от идентифицираните новинарски сайтове в портала „Медийно око” (или 56%) са анонимни – т.е. на медии, в които не се посочват форми за контакт, информация за репортерските екипи, за техните собственици и др. Същевременно за 2020 г. МК е направило около 50 проверки по декларациите, съставило е 29 акта за нарушения и ги е предало на наказващите органи (думи на М. Меликов – Дирекция “Авторско право” в МК). Тази огромна разлика показва, че много от българските медии в интернет са непроследими – факт, който превръща „промените на Пеевски” в т.нар. мъртви норми.

В правото на всяка държава има закони, които са зле написани или остарели и неприложими. Компетентният законодател би трябвало да се грижи за тяхното осъвременяване или за постепенното им отстраняване от нормативната база. Така например през 2000 г. бе отменен Закон за намаляване броя на кръчмите и ограничаване на пиянството (от 1947 г.). Според него в големите градове можеше да има до една кръчма на всеки 1000 души от населението. Правилото разбира се не бе спазвано през 90-те, но нарушаването му не водеше до санкции за ресторантьорите. В този смисъл е притеснително, че „Законът на Пеевски за медиите” създава възможност за неравно третиране на задължените по него лица, въпреки че е неприложим в своята цялост. Ако се санкционират организации за непълни или неверни данни в декларациите им, то как следва да се прилага законът за онези 625 сайта, които са непроследими? Нещо повече, ако юридическо лице иска да спази закона, но е пропуснало декларация за предходна година, то ще се инкриминира с подаването на такава за разлика от медиите, които избягват регистъра. По този начин се стига до парадокс – държавата да санкционира определени организации, но да не може да контролира спазването на закона от всички.

Друг неясен момент в закона представлява задължението за публикуване на договори освен с публични организации и с т.нар. „лица, осъществяващи дейност, подлежаща на регулация” (чл. 7а, ал. 4). Дефиниция на този термин в българското законодателство липсва. Това поражда неяснота относно обхвата на информация, която ДМУ следва да попълват в декларациите. Практически всеки сектор на социалните и пазарни отношения се регулира донякъде от държавата. Производството, складирането, продажбата и употребата на акцизни стоки са регулирани в Закона за акцизите и данъчните складове; потребностите на хората от социална подкрепа – в Закона за социалните услуги; търговията с лекарства е уредена в Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина и т.н. Всички физически и юридически лица могат да осъществяват „дейност, подлежаща на регулация”. Следователно „Законът на Пеевски” допуска различни интерпретации:  някои медии да подават пълна финансова информация за своите договори, а други – само за тези, сключени с публични организации.

В случаите, когато се подава пълна информация по договорите, възниква опасност от разкриване на търговската тайна. Според нормативния акт (чл. 7в) в регистъра на МК следва да се публикува всичко посочено в декларациите. Указано е, че личните данни трябва да се защитават, но не така стои въпросът с чувствителната търговска информация. Нейното обявяване поражда риск от нарушения на пазарната конкуренция, в рамките на която функционират медиите. Например – ако регистърът оповестява търговските сделки на ДМУ, техните конкуренти могат да се свържат с партньори на медията и да предложат по-ниски цени за сходни услуги. В този смисъл фактът, че не се ограничава кръгът от дейности, подлежащи на регулация, поражда потенциално противоречие между ЗЗДПДПОРДМУ и Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК).

Наред с договорите, които медиите трябва да публикуват, „Законът на Пеевски” изисква информация и за всяко получено финансиране през календарната година. Впечатляващо обаче е даденото в допълнителните разпоредби определение за „финансиране”. Такова е „всяко безвъзмездно получаване на парични средства или имущество (…), извън приходите от обичайната дейност на доставчика на медийни услуги (…)” . По смисъла на закона се предпоставя, че обичайната дейност на медиите е търговска. Следователно извън нея попадат грантовите средства по проекти; безвъзмездните дарения от фондации и граждани; набирането на средства през кампании; заемите и др. Практически законът разделя ДМУ в две категории, но допълнителни задължения възникват само за онези от тях, които осъществяват непазарна дейност. По този начин медии с проектно финансиране – например за разследваща журналистика – трябва да разкриват подробности за своите приходи и партньори. При определени условия, това може да породи риск за дарителите – било то физически лица, фондации или търговски компании. Същевременно обаче влиянието на олигарси и монополни организации върху редакционното съдържание в медиите – ако се осъществява по търговски път – остава скрито за тези декларации.

Не на последно място стоят и въпросите за размера на глобите и за тяхната диференцираност. Ако санкцията от 10 до 15 хил. лв. (или 20 – 30 хил. лв. при повторно нарушение) не поражда финансови затруднения за големите медии, тя може да надхвърли годишните приходи на някои регионални издания и малки уеб-страници. Следователно от една страна глобите не могат да се приложат за всички задължени по закона субекти (както посочихме по-горе), а от друга – те нямат и еднаква тежест за онези, спрямо които се налагат.

Въпросите, които разгледахме дотук, бяха свързани със задължените по закона субекти и с обхвата на информация, която те трябва да декларират пред Министерство на културата. Отстраняването на тези проблеми по своята същност, изисква законодателна ревизия и промени от функциониращ парламент. Важно е да се каже обаче, че Министерство на културата разполага с възможност да изглади редица дефекти на оперативно ниво, ако те се идентифицират правилно. Част от тях са свързани с публичния регистър за медиите и с начина, по който се събира и публикува информацията в него. Функционирането на този инструмент не се урежда от „Закона на Пеевски”, а от наредба на министъра на културата. Ако в нея залегнат работещи параметри, дори проблемно разписаните норми биха могли да пораждат смислени резултати. Ето защо в следващ материал екипът ни ще представи обобщени данни от медийните декларации за 2019 календарна година, както и маркираните от нас проблеми.

Следва продължение…

*Данните са актуални към 07.07.2021г.