Едва ли изборните права на българските граждани зад граница са били обект на такъв интерес и полемика, както през 2016 г. Макар въпросът да е бил централен при различни промени на изборното законодателство, миналата година определено бележи пик на интереса, обсъжданията на проблемите и въпросите, които затрудняват процеса от години. След проведения референдум за електронното гласуване през 2015 г., Изборният кодекс бе отворен за предложения за изменения и допълнения, които да включат разпоредби за организиране на електронното дистанционно гласуване. Поводът обаче, бе използван за упражнения по законодателстване на тема с вариации: избирателните права на българските граждани в чужбина. Темата и реакцията на български граждани зад граница така нашумя, че намери място и сред обществените нагласи – 23% от гражданите в традиционното изследване на Алфа рисърч за юни 2016, посочват ограничаването на секциите сред важните правителствени политики.

Настоящият текст представя преглед на последните предложения за промени, фокусирани именно върху правата на българите извън страната.

С промените от последната година пряко се засегна начина на образуване на секции и провеждане на избори извън страната. След срещи, обсъждания, стенограми, становища, писма, петиции и акции от българи в чужбина, продължили от април до октомври 2016, се стигна до сегашните текстове.

Разковниче на проблема бе чл.14, както и желанието на част от управляващата коалиция тогава да ограничи гласуването извън страната само в дипломатически и консулски представителства. В крайна сметка след десетки законопроекти за изменение и допълнение се достигна до вариант „хем вълкът сит, хем агнето цяло“. Прие се новият чл. 14 от Изборния кодекс (ИК)*, който отменя възможността за автоматично откриване на секции на места, където в предходни избори е имало, увеличава броя на необходимите заявления за откриване на секция от 40 на 60, променя част от организацията и отговорността на ЦИК и посолствата и най-важното въвежда таван за образуването на секции в чужбина до 35. Тези промени бяха буквално наложени две седмици преди референдума и президентските избори от 06.11.2016 заради казуса Великобритания, където седмица преди крайния срок за подаване на заявления, бяха събрани такива за над 40 секции.  Тогава ограничението от 35 секции остана в сила само за страни извън ЕС, като с оглед на Брекзит това може да се окаже отново половинчато решение. Същевременно, тези промени са оценени като дискриминационни в окончателния доклад на ОССЕ за изборите. **

Проведеният национален референдум през 2016 по три въпроса, касаещи изборната система, отново отвори кутията на промените на Изборния кодекс. Липсата на дебат и изкуственото затишие по време на кампанията на референдума тогава доведе до изнедващ за много резултат. Тогава обаче, по-важна се оказа оставката, казусът с назначаването на служебното правителство и  организирането на нови предсрочни избори. Въпреки това през ноември/декември 2016 г. и януари 2017 г. бяха предложени нови промени за въвеждане на мажоритарната система.

Омбудсманът Мая Манолова съвместно с инициаторите на референдума от Шоуто на Слави повдигнаха дискусията и внесоха Законопроект на 21.11.2016, по-късно внесен от  независимия депутат Георги Кадиев на 13.12.2016. Законопроектът предлага въвеждане на 240 едномандатни избирателни райони (ЕИР), като 9 от тях са в чужбина (за Велико народно събрание – 385 в страната и 15 в чужбина). 9-те мандата са определени на база на данните за гласуване в чужбина на последните два парламентарни избора. Оставям настрана дали въпросният ход е успешен ПР на националния омбудсман, но това се оказва единственият законопроект, който предлага създаване на избирателни райони в чужбина – кауза на активни български граждани и организации извън страната от много време. Това е и единственият законопроект след референдума от 2016 г., който предлага методика за разпределение и райониране на ЕИР. Въвежда и принцип на уседналост по настоящ адрес – за българските граждани, които са живели най-малко през последните 6 месеца в съответния изборен район, включително в тези в чужбина (чл.243). Законопроектът не разписва по-подробно как ще се променят условията за гласуване в чужбина и дали мярката с уседналост ще доведе до постоянни списъци извън страната и как те ще отразяват мобилността на работещи, студенти и др., нито как ще се създават секции.

Законопроектът на ГЕРБ от 13.01.2017 също предлага промяна на изборната система, но предвид края на мандата на 43-то НС, тези два ЗИД за ИК не са разгледани.

За пълнота на хронологичния преглед заслужава да се спомене и Закон за допълнение на Закона за българското гражданство от 03.04.2017, предложен по време на служебния кабинет (реалните вносители не станаха напълно известни), който също произведе медиен шум. Законопроектът бе изтеглен след остри реакции, но в няколко разпоредби, касаещи промени в ИК, се въвеждаше изискване за уседналост на територията на България, за да се ползват българските граждани от правото си на глас.

С конституирането на новото Народно събрание на 19.04.2017, започна и първата сесия на народните представители. С оглед на предизборни обещания и натиск от инициаторите на референдума през 2016, Изборният кодекс отново е обект на промени. Предложенията обаче, не се приеха. Законопроектът на ВОЛЯ дори не стига до обсъждане в Комисия по правни въпроси, но внесените текстове очертават определени насоки и вероятни сценарии за промени оттук нататък.

Последни законопроекти и гласуването в чужбина – 44-то НС

„Законопроектът на ГЕРБ“

Законопроектът, внесен на 10 май, представлява рециклирана версия на този от януари 2017 г. и е в отговор на очакванията към ГЕРБ да спазят предизборните си обещания: „ГЕРБ гледа на Референдумите като на работещ демократичен механизъм за обратна връзка по най-важните и актуални теми. Несъобразяването с желанията и очакванията на българите би било отстъпление от демократичните права и свободи на гражданите по Конституция. В настоящата програма за пореден път заявяваме твърдото си убеждение, че резултатите от Референдума, (…) трябва да бъдат превърнати в законодателни актове и последващи управленски действия…“

ГЕРБ предлага 240 ЕИР в страната, без такива в чужбина, като няма разписана методология за райониране, а то се възлага на Президента като независима институция. С чл.265 ал. 1 и чл. 268, ал.2 се предлага извън страната избирателят да получава бюлетина (или на машина) на едномандатния си район по постоянен адрес. Предложението в чл.273, ал.1. разписва задължение за СИК как да вписват тези резултати в протокол за всеки ЕИР. Преходните и заключителни разпоредби в глава 47 предлагат едномесечен срок за активна регистрация чрез подаване на заявление онлайн през сайта на ЦИК, на база на която да се съставят списъци и секции.

Да си представим за момент, че подобен начин на гласуване е възможно да се осигури организационно, технологично и логистично и че достатъчно български граждани извън страната са получили информация за активната регистрация и са подали заявления. Има обаче, секция в чужбина със 100 избиратели, които са заявили постоянен адрес в 100 различни ЕИР – как ще се гарантира тогава тайната на вота? Това поставя под въпрос и начините на организиране и заявяване на бюлетините по държави от посолствата. Създаването на 240 ЕИР само в страната не би разрешило един от проблемите за изкривяване на вота в съотвените райони.

Активната регистрация от своя страна в такива кратки срокове рискува да остави голям процент от активните граждани в чужбина без възможност да гласуват. По данни на ОССЕ от 117 668 души, които гласуваха в чужбина на изборите 2017 г., едва 45 017 са регистрираните преди деня на изборите. Същевременно остава въпросът относно постоянни списъци в чужбина и изчистването на избирателните списъци в страната. Допълнително подобно решение ще затрудни работата на СИК в чужбина – попълването на протокол за 240 ЕИР, меко казано, би било трудна задача и би усложнило процеса до крайност. Сходни са съображенията и относно машинното гласуване, като там остава въпроса и с техническото обезпечаване и обучение на СИК-овете в чужбина.

„Законопроектът на ДПС“

Внесеният законопроект от ДПС цели премахване на въведените ограничения и възстановяване на текста на чл. 14 от 2014. Същевременно се предвижда провеждане на кампанията на чужд език с превод на български.

Мотивите на внесения законопроект в частта за връщане на чл.14 от ИК от 2014*** буквално цитират част от представените данни и аргументи от застъпническата кампания на български граждани, живеещи извън страната и техни анализи и внесени документи при обсъждане в комисия по правни въпроси през 2016.

Вносителят обаче, не се ползва с подкрепата на останалите партии в НС, а проблематизирането на секциите и провеждането на избори в Турция прави този сценарий крайно нереалистичен. Предвид разломните линии и етническо напрежение заради вота от чужбина, подобно предложение от ДПС девалвира автоматично тежестта на аргументите, които няма как да бъдат чути в публичното пространство. Единственият сценарий тези текстове да се върнат, е ако се изтъргува за подкрепа на други важни решения, които са неприемливи за настоящия коалиционен партньор на ГЕРБ. Въпросът за кампанията на чужд език е интересен с оглед не само на кампанията на турски език. В един по-дългосрочен план може да се окаже съвсем реалистично воденето на кампания на немски, английски, испански и т.н. Освен това, възможността за активно избирателно право в местни избори на граждани на ЕС, също може да постави този въпрос за обществено обсъждане.

„Законопроектът на ВОЛЯ“

Безспорно най-екзотични са предложенията на ВОЛЯ. Част от идеите изглеждат взаимствани от тези на ГЕРБ, но с известни разлики. ВОЛЯ предвижда въвеждане на мажоритарна система, но при запазване на сегашните 31 многомандатни избирателни райони. Чл. 261, ал.5 предвижда при гласуване извън страната избирателят да получава бюлетина за посочен от него многомандатен район. Това важи и за машинното гласуване, закрепено в чл. 268, ал.2. Дали това е произволно посочен МИР от избирателя или е такъв по неговия постоянен адрес – не става ясно. Няма яснота и как ще се гарантира обезпечаването с бюлетини за всяка секция, ако няма постоянни секции (от една страна) и как ще се гарантира запазване на тайната на вота, от друга. Същевременно, проектът на ВОЛЯ предвижда и заснемане в реално време с видеокамери на изборния ден в секциите и предаване на сайта на РИК – тук не е разписано как ще се случва това в чужбина.

Електронното гласуване – възможно решение?

Референдумът от 2015 за електронното гласуване донесе надежди, че новите технологии ще разрешат част от проблемите на гласуването в чужбина. Темата бе повдигната този месец чрез писмо от Омбудсмана до Председателя и членовете на ЦИК във връзка с императивните симулации, които трябва да се проведат до края на тази година. Днес, 15.08, излезе информация по медиите за готвените обществени поръчки в тази насока от Държавна агенция „Електронно управление“. Предстои проучване и на добрите практики в областта, както и поръчка за електронна идентичност. В чужбина това удостоврение за електронна идентичност ще се получава от консулствата. Предвид неуспешните опити за въвеждане на електронни консулски услуги и забавянето в издаването на документи за самоличност, скептичността е нормална реакция. Към момента забавянията са преодолими според експерти. Според ОССЕ, обаче въвеждането на новите технологии в гласуването в страната срещат проблеми, свързани с капацитета и способностите на администрацията. Дали ще бъдат преодолени и разрешени по надежден начин, за да позволят да гласуваме онлайн, предстои да видим.

Какво предстои  оттук нататък?

Предвид политическата и обществена конюктура в страната и заряда, който носи темата избори в чужбина, нови предложения и развития са възможни. Какви ще са конфигурациите на търсещите мнозинство, за да бъдат те одобрени в пленарна зала, ще наблюдаваме тепърва през новата парламентарна сесия.  

Мажоритарното гласуване не е сред записаните приоритети в програмата на правителството, но беше сред предизборните обещания на ГЕРБ.

Правата на българските граждани в чужбина в програмата са изведени по отношение на консулските услуги и са изнесени като приоритет на външната политика, без оглед на облекчаване на процедурите на гласуване. Управляващата коалиция може да се споразумее за запазване на тавана на секциите в чужбина и още по-ограничителни разпоредби с цел приемане на компромисен вариант (не непременно работещ) за мажоритарното гласуване.

Възможностите за гласуване в чужбина са заложник на плаващите мнозинства. Макар и нереалистичен сценарий, при промяна на динамиката в Народното събрание, е възможна и сделка между ГЕРБ и ДПС с оглед на подкрепа за мажоритарна избирателна система и компромис за облекчаване на броя на секциите извън страната.

Добрата новина за гласуването в чужбина е, че има активни граждани и доброволци по света****, които наблюдават процесите и реагират адекватно и навременно.

Лошата е, че с промени от такъв вид и с такава честота създават объркване и непредвидимост в процеса.  А докато решенията не са част от цялостен подход и политики към българските граждани зад граница, не само с оглед на традиционните общности, избирателните права ще са заложник на моментни политически акции.

____________________________

* Образуване на избирателни секции извън страната:

Чл. 14. (Изм. – ДВ, бр. 39 от 2016 г., в сила от 26.05.2016 г., изм. – ДВ, бр. 57 от 2016 г., в сила от 22.07.2016 г.) (1) Избирателните секции извън страната се образуват в дипломатическо или консулско представителство, освен в случаите по ал. 2 и 3.

(2) В местата в държавите – членки на Европейския съюз, извън дипломатическо или консулско представителство, се образуват избирателни секции при наличие на не по-малко от 60 избиратели, подали заявление по чл. 16, ал. 1.

(3) С решение на Централната избирателна комисия по преценка на ръководителите на дипломатическите и консулските представителства в местата в държавите, които не са членки на Европейския съюз, извън дипломатическо или консулско представителство, се образуват избирателни секции въз основа на не по-малко от 60 избиратели, подали заявление по чл. 16, ал. 1. Ръководителите на дипломатическите и консулските представителства на Република България, въз основа на териториалното разпределение на българската общност, отдалечеността на избирателните секции и изискването на ал. 5, изпращат мотивирано предложение до Централната избирателна комисия не по-късно от 25 дни преди изборния ден.

(4) Алинея 3 не се прилага при избори за членове на Европейския парламент от Република България.

(5) (Доп. – ДВ, бр. 85 от 2016 г., в сила от 28.10.2016 г.) Общият брой на избирателните секции, които се образуват в една държава, която не е членка на Европейския съюз, не може да надвишава 35.

** Две от измененията от 2016 г. бяха оспорени пред Конституционния съд от страна на омбудсмана. Първо, на 17 октомври омбудсманът обжалва ограничението за броя на избирателните секции в чужбина, който е 35 за държава. Следваща поправка от 28 октомври анулира това ограничение за държавите от Европейския съюз (ЕС). На 14 декември, обжалването бе оттеглено. Според международното право и добрата практика, останалото ограничение на избирателни секции за страните извън ЕС има дискриминиращ ефект, тъй като гражданите трябва да могат да гласуват при еднакви условия на права и достъп.

*** Образуване на избирателни секции извън страната

Чл. 14. Избирателните секции извън страната се образуват:

1. където има дипломатическо или консулско представителство – при наличие на не по-малко от 20 избиратели, подали заявление по чл. 16, ал. 1;
2. извън т. 1 – при наличие на не по-малко от 40 избиратели, подали заявление по чл. 16, ал. 1; при избори за членове на Европейския парламент от Република България такива секции се образуват само в държави – членки на Европейския съюз;
3. в местата, в които на проведени до 5 години преди изборния ден избори е имало образувана поне една избирателна секция, в която са гласували не по-малко от 100 избиратели; списъкът на местата се обявява от Централната избирателна комисия не по-късно от 50 дни преди изборния ден;
4. извън местата по т. 1 – 3 по преценка на ръководителите на дипломатическите и консулските представителства въз основа на общия брой подадени заявления или на общия брой на гласувалите на предходни избори, включително и когато броят на подадените заявления за определено място е по-малък от 40; ръководителите на дипломатическите или консулските представителства на Република България изпращат мотивирано предложение до Централната избирателна комисия не по-късно от 22 дни преди изборния ден.

**** Българи на о. Крит: http://www.bac.gr/

Еврочикаго: http://www.eurochicago.com/

АБГ: https://www.facebook.com/AbgAsociaciaNaBlgarsciteGrupi/

ВОС: http://globalbulgaria.eu/

Избори и референдуми в чужбина: https://www.facebook.com/Bgizborivchuzhina/; и др.