На 17 февруари 2017 г. се проведе дискусия под надслов „Затъмненият референдум”, организирана от Форум Гражданско участие /ФГУ/. В дискусията взеха участие експерти, политолози, преподаватели и членове на ЦИК.

На дискусията представителите на Институт за развитие на публичната среда отново представиха идеята си за законодателни промени така, че да се даде възможност на гражданите да проверяват дали подписите им са попаднали в подписките, с които се иска провеждане на референдум, така както е на избори. С това предложение „Отворен парламент” вече ви запозна.

С настоящата публикация представяме още няколко наши предложения, които ако бъдат приложени, ще се достигне висок европейски стандарт при събирането на подписки.

Този висок стандарт се съдържа в Европейския регламент /ЕС/ № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16.02.2011 г. относно гражданската инициатива. Сравнението между българската регламентация и практика с европейските такива, води до следните констатации и препоръки:

Подробно съдържание

Подписката за Европейска гражданска инициатива, освен информация за поддръжниците /име, адрес, ЕГН, подпис/, каквато информация се съдържа и в българските подписки, има и информация за каузата и за организаторите; регистрационен номер на инициативата в Европейската комисия; предмет и основни цели на инициативата; имена на организаторите; лицата за контакт – техните имена и електронни адреси; уебсайт на предложената гражданска инициатива, ако има такъв. По този начин всеки потенциален поддръжник може веднага да получи информация за инициативата, преди да положи своя подпис.

Българските подписки съдържат само частично тези данни. Необходимо е тази информация да се допълни.

Задължително деклариране

Подписката за Европейска гражданска инициатива, освен задължителните надписи за опазване на личните данни, съдържа и следният текст: ”С настоящото, удостоверявам, че данните в настоящия формуляр са верни, и че съм подписал настоящата гражданска инициатива само веднъж.” Така се решава частично въпросът с верността на личните данни, които предоставят гражданите.

Българските подписки не съдържат подобен текст, което съвсем усложнява нещата, като се има предвид, че според българското законодателство не могат да се изискват лични документи за удостверяване верността на личните данни на гражданите при събирането на подписи. Съответно трудно може да се търси отговорност при предоставянето на неверни лични данни от гражданина.

Необходимо е този надпис да се въведе като елемент и в българските подписки. Отделно трябва да се обмисли и възможността лицата, които събират подписи, да могат да изискват от гражданите, които се подписват, документи за самоличност, с които да удостоверяват личните си данни. За това отдавна настоява Комисията за защита на личните данни.

Предварително изработване и утвърждаване на формулярите

Формулярите на подписката за Европейска гражданска инициатива са приложение към Регламент /ЕС/ № 211/2011 г. относно гражданската инициатива. Това гарантира стандартизираност и устойчивост на съдържанието.

Според българския Закон за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, формулярите на подписките за иницииране на референдуми, организиране на граждански инициативи и провеждане на общи събрания на населението се изготвят от съответните инициативни комитети или общи събрания. Липсва и процедура за задължително предварително одобряване на формуляра относно съдържанието на подписката от независим орган, така както е на избори според Изборния кодекс.

Необходима е законодателна промяна, в резултат на която да се предвиди възможност за предварително изработване и утвърждаване на формуляра, с който се събират подписи за провеждане на референдум от независим орган /например ЦИК/, така както е на избори.

Задължителна предварителна регистрация на предложената гражданска инициатива

Според европейския регламент събирането на изявления за подкрепа на Европейска гражданска инициатива може да започне едва след регистрацията ѝ в специален регистър в Европейската комисия. Европейската комисия проверява дали каузата и членовете на гражданския комитет отговарят на изискванията на Европейския регламент № 211/2011 г. – дали гражданският комитет отговаря на условията, предвидени в регламента; дали предложената гражданска инициатива е в правомощията на комисията; дали предложената гражданската инициатива не е явно в злоупотреба, несериозна или злонамерена; дали предложената гражданска инициатива не е в явно противоречие с ценностите на Съюза.

В случай на регистрация в публичния регистър на комисията се вписва задължителна информация за каузата и за членовете на гражданския комитет. В случай на отказ за регистрация, комисията информира организаторите за своите мотиви, както и за всички възможни съдебни и извънсъдебни средства за защита.

В България режимът по Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление при иницииране на референдуми е по-скоро уведомителен, отколкото разрешителен – гражданите образуват инициативен комитет, след което уведомяват председателя на Народното събрание за началото на събиране на подписката, съответно председателя на общинския съвет. По този начин е напълно реална възможността за злоупотреба с идеята за референдумите – единствената преграда пред незаконосъобразни действия е решението на Народното събрание за отхвърляне на предложението за произвеждане на национален референдум или Конституционният съд, ако бъде сезиран с искане за обявяване на противоконституционност на решението, с което е насрочен национален референдум. Тогава обаче е твърде късно – междувременно вече са събрани стотици хиляди подписи, които не могат да бъдат игнорирани лесно от политиците, дори при явна незаконосъобразност.

При гражданските инициативи, българското законодателство дори не предвижда процедура за уведомяване от страна на инициативния комитет. Същото се отнася и за процедурата за свикване на общо събрание на населението. Тези дефицити трябва да се запълнят.

Строги изисквания за участниците

Европейската гражданска инициатива има строги изисквания за участниците в нея. За да имат право да подкрепят дадена гражданска инициатива, поддръжниците трябва да са граждани на Съюза и да са на възраст, на която имат право да гласуват за Европейски парламент. Подписката трябва да съдържа най-малко 1 000 000 изявления за подкрепа, подадени най-малко от ¼ /седем държави/ от държавите – членки на Европейския съюз. За България квотата е 12 750 подписа.

В Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, който регламентира провеждането на граждански инициативи, за разлика от референдумите, няма изискване за броя и за териториалния обхват, на който трябва да отговарят подписващите се граждани. Това поставя Народното събрание в неудобното положение да разглежда национални граждански инициативи по различни въпроси и подкрепени с различен брой подписи, събрани от различни места в страната или само на „жълтите павета” от центъра на София. Този проблем досега се „решава” от Народното събрание като гражданските инициативи се разглеждат в парламентарните комисии, но не и на пленарните заседания на Народното събрание. По този начин се заобикаля закона, което предизвиква оправдано обществено недоволство. Затова е необходимо въвеждането на регламенти.

Достатъчно време за събиране на подписите

Срокът за събиране на изявления за подкрепа на Европейска гражданска инициатива е не повече от 12 месеца. В България срокът за събиране на подписка за иницииране на национален референдум и за провеждане на национална гражданска инициатива е до 3 месеца, и то без възможност за подкрепа онлайн. Очевидно този срок е недостатъчен и трябва да бъде увеличен поне два пъти.

Финансова прозрачност и отчетност

Според регламента, Европейската комисия изисква и публикува на своя електронен регистър информация относно източниците на подкрепа и финансиране на предложената гражданска инициатива. Гражданските комитети са длъжни да предоставят такава информация със заявлението за своята регистрация и със заявлението за депозиране на гражданската инициатива. Публикуват се данни за всички източници на финансиране, надхвърлящи 500 евро за година и от отделен спонсор.

В Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление въпросът за финансовата прозрачност и отчетност при събирането на подписки въобще не се третира и този дефицит трябва да се запълни.

Институционално съдействие

Според регламента, Европейската комисия оказва постоянно институционално съдействие и подкрепа на гражданите, решили да участват в Европейска гражданска инициатива. Това съдействие и подкрепа се изразяват в следното: безплатно предоставяне на гражданските комитети на специален софтуер за събиране на подписи онлайн; предоставяне на хостинг на сървърите на комисията, на системите на гражданските комитети за събиране на подписи онлайн; активно предоставяне на информация за гражданските инициативи чрез създаване на точка за контакт, основана върху центъра „Европа директно”; организиране на публично изслушване в Европейския парламент на гражданските комитети за техните инициативи и др.

В българското законодателство почти няма специални мерки за институционална подкрепа и съдействие на гражданите при събиране на подписки. Такива мерки следва да се въведат.

Защита на личните данни

Европейският регламент за организиране на Европейска гражданска инициатива силно акцентира върху опазването на личните данни на гражданите. Определя се максималният срок за съхранение на личните данни, събрани за целите на дадена гражданска инициатива, след което личните данни се унищожават. Системите за събиране на изявления за подкрепа онлайн трябва да имат адекватни технически характеристики и характеристики за сигурност. Това са изисквания, които се съдържат в самия регламент за разлика от България, където някои изисквания се съдържат в Изборния кодекс, почти ги няма в Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, а се съдържат в подзаконовата нормативна уредба, приемана от Комисията за защита на личните данни, която се познава слабо. Това е сериозен проблем в действащото българско законодателство, който трябва да бъде решен – поне основните изисквания за защита на личните данни при събирането на подписки трябва да се разпишат в Изборния кодекс и в Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление.

Последваща оценка на въздействието  

Регламент /ЕС/ № 211/2011 от 16.02.2011 г. относно гражданската инициатива изрично предвижда до 01.04.2015 г. и на всеки три години след това, Комисията да предоставя доклад на Европейския парламент и Съвета за прилагането на регламента. Първият доклад е публикуван на 31.03.2015 г.

Законът за нормативните актове и преди неговата промяна /обн., ДВ, бр. 34 от 3 май 2016 г./ предвиждаше след влизане в сила на нормативния акт да се проверяват резултатите от неговото прилагане. „Въз основа на проверката, ако е необходимо се предлага отменяване, изменение или допълнение на нормативния акт.” Това изискване обаче не се спазваше.

От 04.11.2016 г. влезе в сила Закон за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове /обн., ДВ, бр. 34 от 3 май 2016 г./, който въведе извършването на оценка на въздействието на нормативния акт. Оценката на въздействието е предварителна и последваща и изследва съотношението между формулираните цели и очакваните/постигнати резултати. Последващата оценка на въздействието се извършва в срок 5 години след влизането в сила на новия закон, кодекс или подзаконов нормативен акт и се публикува на Портала за обществени консултации.