Оценката на законодателството не е универсално решение

Машинното гласуване на президентските избори
21.11.2016
Медийните пакети за националния референдум – равносметката
15.12.2016

Оценката на законодателството не е универсално решение

На 4.11.2016 г. влезе в сила Закона за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове /обн., ДВ, бр. 34 от 05.05.2016 г./. Според закона изработването на проект на нормативен акт задължително се съпровожда с извършването на предварителна оценка на въздействието.

Оценката на въздействието /ОВ/ е аналитичен подход за изследване на възможните икономически, социални, екологични и други последици, както и на разходите, ползите и рисковете от различните варианти на действие за разрешаване на съществуващи проблеми. Оценката следва да гарантира, че процесът на вземане на решение и приемане на законодателството се базира на доказателства и данни. ОВ от години се използва и пропагандира от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие и Европейската комисия, като елементи от нея се съдържаха и в българското законодателство – Закон за нормативните актове, Закон за опазване на околната среда, Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност.

impact_assessment

Ключовите аналитични стъпки за ОВ са: дефиниране на проблема; определяне на целите; разработване на основни варианти на действие; анализ на въздействие на вариантите; сравняване на вариантите; мониторинг и оценяване.

С прилагането на ОВ се очаква да се решат в една или друга степен редица проблеми на законотворчеството: честата промяна на законодателството – средно 2,5 нормативни акта на ден; свръхрегулацията – броят на нормативните актове в държавата е над 3 300; бързото приемане на законопроектите, в резултат на лобистки натиск, тясно партийни интереси и без сериозно обществено консултиране; твърде общите закони, за прилагането на които се изисква допълнителното издаване на множество подзаконови нормативни актове; формалното транспониране на европейските директиви – наблюдава се директен превод на директивите без текстовете да се съобразяват със спецификите на българската действителност. ОВ обаче не е пенкилер– лекарство за всички болести. Едва ли ще решим проблема с нерегламентираното лобиране в българския Парламент само с въвеждането на ОВ и без приемането на специална регламентация за лобистката дейност – с напън да се приеме подобна регламентация /Закон за лобизма/ започва и безславно завършва всяко Народно събрание.

Предвижда се и извършването на последваща оценка на въздействието в срок от пет години след влизането в сила на новия закон, кодекс или подзаконов нормативен акт. Възможен е и по-кратък срок, ако съответният орган реши. От закона става ясно, че завареното законодателство няма да бъде задължително обект на последваща оценка на въздействието, въпреки, че основният корпус от закони вече е създаден, както и е натрупана практика по прилагане на законодателството – последваща оценка на въздействието е предвидена задължително само за новите нормативни актове.

Оценките на въздействието ще се публикуват на сайта на съответната институция и  централизирано на Портала за обществени консултации.

Срокът за публично консултиране се увеличава двойно, като същият трябва да е не по-кратък от 30 дни. Въпреки това този срок продължава да е под минимума, считан за добра практика в Европа – във Великобритания този минимум е 12 седмици, а в Европейската комисия – 8 седмици. Едва ли обаче само това удължаване ще доведе до повишаване на участието на заинтересованите страни и до подобряване на качеството на информацията. Необходимо е администрацията да започне да използва освен пасивни и активни методи за обществено консултиране – преки интервюта със заинтересованите страни; фокус групи; групи за допитвания до бизнеса; консултативни комисии; публични дебати/национални форуми; модели на предприятия.

Законът запълва и друг много важен дефицит в административната практика – липсата на обратна връзка с участвалите в обществените консултации. Законът предвижда изготвянето на справка за това дали предложенията на заинтересованите страни са приети, както и ако не са приети – какви са аргументите за това. Тази справка се публикува на интернет страницата на съответния орган и на Портала за обществени консултации, когато съставителят на проекта на нормативен акт е орган на изпълнителната власт.

Въвежда се изискването за задължително съгласуване на проектите на нормативни актове и на изготвените предварителни оценки на въздействието с Националното сдружение на общините в Република България, ако проектът е свързан с правомощия на общините. Според закона, проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, трябва да се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която ще се изготвя от  Министерството на правосъдието.

В Портала за обществени консултации се създава раздел, в който ще се вписват физическите и юридическите лица, на които е възложено от държавата, или общините да изработят проекти на нормативни актове, оценки на въздействието, както и размера на възнаграждението им. Очаква се в повечето случаи администрацията да е способна сама да изготвя оценките на въздействието – особено за частичните ОВ. Външната консултантска помощ е допустима, но трябва да се използва само в отделни случаи, при извършванато на пълна ОВ и да не е механизъм за източване на бюджетни средства. Гаранция за това трябва да е публичността, която осигурява интернет. Предстои да видим дали тази гаранция ще е достатъчна.

Изработените и съгласуваните до 4.11.2016 г. проекти на нормативни актове се одобряват и приемат по досегашния ред.

Проверка на „Отворен парламент” в няколко министерства установи, че преди влизането на закона в сила /4 ноември 2016 г./ течеше трескава подготовка на проекти на нормативни актове. Това може да е индикация, че държавната администрация не се чувства достатъчно подготвена да прилага ОВ и/или иска да се възползва от по-кратките процедури, предвидени по досегашния ред.

Министерският съвет прие Наредба за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието. Наредбата определя образците, по които ще се извършва ОВ и въвежда задължителен съгласувателен режим с администрацията на Министерския съвет на ОВ, които се изготвят от органите на изпълнителната власт. Естествено общините са изключени.

Приети са и съответните промени в Устройствения правилник на Министреския съвет и на неговата администрация.

Народното събрание одобри методология за извършване на оценка на въздействие на проектите на закони и кодекси, внесени от народинте представители. Това стана с промяна в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Приетата методология изисква от народните представители да депозират своите законопроекти, заедно с предварителна оценка на въздействието. Елементите на оценката са описани твърде семпло в методологията, а предварителната оценка на въздействието на законопроектите, внесени от народни представители дори не е задължително да се оформя в табличен вид.

Няма механизъм за контрол при лошо изготвена ОВ, както и регламентиран механизъм за взаимодействие при изготвянето на ОВ между народните представители и администрацията на Народното събрание. По всичко личи, че досегашната практика за внасяне на законопроекти от администрацията чрез народните представители, с която вече сме ви запознавали, ще се запази –  на законопроекти с чисто политическа мотивация, по „бърза писта” и без сериозно обществено обсъждане.

Повече за ОВ може да научите в проучването „Оценка на въздействието или въздействие на оценките” на гл.ас.д-р Ангел Стефанов.