Европейската гражданска инициатива 3 години по-късно – нова легитимност или задълбочаване на демократичния дефицит в ЕС?

„Кражба“ на избори по модел №2
03.07.2015
Мажоритарната избирателна система във Великобритания. Да сменим ли пропорционалната система с мажоритарна?
06.08.2015

Европейската гражданска инициатива 3 години по-късно – нова легитимност или задълбочаване на демократичния дефицит в ЕС?

*Авторът, Лили Никифорова е стажант в
Институт за развитие на публичната среда
и студент по Европеистика във Философския
факултет на СУ „Св. Климент Охридски“.

Какво е европейската гражданска инициатива?

Последната реформа на Договорите, които стоят в основата на ЕС, имаше за цел справянето с редица проблеми. Може би най-важният от тях беше демократичният дефицит. Освен увеличаването на правомощията на Европейския парламент, Договорът от Лисабон създаде възможността за стартиране на Европейска гражданска инициатива (ЕГИ), посредством която гласът на гражданите да се чуе. Идеята й е да предостави възможност на гражданите за стартиране на законодателен процес в област, която считат за съществена.
Чл.11 пар. 4 отна Договора за Европейския съюз (консолидиран текст) предвижда, че „граждани на значителен брой държави-членки, могат да поемат инициативата да приканят Европейската комисия да представи подходящо предложение, в рамките на предоставените й правомощия, по въпроси, за които тези граждани считат, че за целите на прилагането на Договорите е необходим юридически акт на Съюза”. За механизма има сайт, където е описана в подробности самата процедура – за да се подаде гражданска инициатива е необходимо 7 граждани, които живеят в поне 7 държави от ЕС, да заявят искане за нейното стартиране.Европейската комисия трябва да разреши стартирането на инициативата. Организаторите имат година, за да съберат 1 млн. подписа, за да може тя да стигне до обсъждане в Комисията.

Основна идея на този механизъм е да се даде право на глас на европейските граждани като в началото на функционирането му през 2012 г. надеждите за него бяха големи. Вече изминаха 3 години от съществуването на инструмента. Логичен е въпросът как се справя той с проблема на демократичния дефицит. Оказа ли се той панацея или напротив – превърна се в повод за вторично отчуждаване на гражданите от Съюза?

Какво е демократичният дефицит?

Преди да се установи как се справя ЕГИ с проблемите пред нея е логично да се изясни понятието за демократичен дефицит. В Европейския съюз той е явление, което периодично печели популярност в медийното пространство. Въпросът е какво точно представлява? Какво ни кара да мислим, че той съществува?
Няма общоприета дефиниция за демократичен дефицит, но смислово под понятието се разбира все по-задълбочаващата се отдалеченост и отчужденост от процеса на вземане на решения от страна на гражданите на Съюза. Едва ли може да се изтъкне една-единствена причина за неговата поява, те по-скоро са множество, при това кумулативни и засилват ефекта си взаимно. Реално от създаването на Европейските общности, чийто правоприемник е ЕС, те са обвинявани за недостатъчната си демократичност поради факта, че основната институция, която взима решения, е била Съвета на министрите. Водещи се оказват желанията на държавите-членки, а гражданското представителство е осъществявано чрез представители на националните парламенти. Те от своя страна не са имали реални механизми за влияние върху процеса на вземане на решения. Това се променя с първите преки избори за Европейски парламент, проведени през 1979 година. Оттогава с всяка следваща реформа институцията придобива все повече възможности за оказване на влияние. Към настоящия момент правомощията на ЕП и Съвета са почти изравнени, а самата институция е легитимно избирана от гражданите на държавите-членки. Парадоксално на всеки следващи избори за ЕП избирателната активност намалява. На последните избори през 2014г. тя нарасна, но с по-малко от един процент, така че едва ли може да се говори за драматична промяна в тенденцията. Нещо повече, до голяма степен е възможно това да се дължи и на друго явление – активираха се множество крайни антиевропейски партии, които успяха да си гарантират представителство в ЕП. Ако отчетем хората, които дадоха гласовете си в тяхна подкрепа, се оказва, че проблемът с намаляващото участие не просто се е задълбочил. Практически вече има легитимация на една част от европейските граждани, която е не само незаинтересована, но антиевропейски настроена. Сред по-сериозните причини за това се нареждат:

  1. Непрозрачност относно вземането на някои решения. Добър пример за това е начинът, по който Съюзът води преговори по ключови въпроси като Трансатлантическото партньорство за търговия и инвестиции със САЩ.
  2. Липса на информираност у гражданите в отделните държави-членки за решенията, вземани от ЕС.
  3. Усложняване на процеса на вземане на решения, който към момента е трудно разбираем дори за специалисти в областта, а още по-малко за неговите граждани.
  4. Нарастване на бюрокрацията на Съюза с всяка следваща присъединила се държавa.
  5. Трудно проследяване на това, как се отразява волята на гражданите при вземането на решения.

Последиците от демократичния дефицит са притеснителни и взаимосвързани:

  1. Непознаване на европейската идея.
  2. Увеличаване на недоверието в европейските институции.
  3. Нарастване на подкрепата за антиевропейски партии.
  4. Блокиране на възможността за вземане на ефективни решения.

Какво се случи за 3 години?

Най-лесният начин да се прецени до колко успешен е механизмът е чрез преглед на инициативите, които съществуват до момента. Какъв е техният брой, колко от тях са били отхвърлени и кои са довели до практическа промяна или стартиране на законодателен процес? В таблицата са представени отхвърлените инициативи и тези, които са били допуснати до етап събиране на подписи, като процентно предимството е за вторите (57 % допуснати срещу 43 % недопуснати). Ако се вгледаме по-подробно в данните, публикувани от Европейската комисия, става ясно, че само три инициативи (6 % от всички инициативи) са събрали необходимия брой подписи, за да получат становище от Комисията.

Списък на допуснатите и отхвърлени граждански инициативи от създаването на механизма на ЕС до днес:

Първата от тях е „Водата и санитарно-хигиенните условия са човешко право! Водата е обществено благо, а не стока!”. В становището Комисията се ангажира да увеличи усилията си за пълно прилагане на законодателството в тази област, да извърши обществено обсъждане и преглед на Рамковата директива за водите.

Втората е „Един от нас”. Тя е свързана с искане Комисията да предложи забрана за финансирането на дейности, които предполагат разрушаване на човешки ембриони, в областите на изследвания, помощ за развитие и обществено здраве. Основното заключение на ЕК е, че в Договорите е заложен принципът за неприкосновеност на човешкия живот, както и че вторичното законодателство съдържа норми, които достатъчно ясно регулират отношенията в тази област. Като ангажимент за Комисията остава да следи за стриктното им спазване.

Последната инициатива, която получи своя отговор на 3 юни, „Спрете вивисекцията” предлагаше отмяната на директива 2010/63/EU и създаване на законова рамка, която да забранява опитите с животни. В заключението на Комисията не се предвижда изпълнение на посочените действия, а свикване на експертна конференция по въпроса през 2016 г. и съблюдаване на установените вече принципи.

Оказва се, че и трите успешни инициативи не водят до резултата, който гражданите са очаквали. Няма нито една законодателна процедура пряко започнала на основание гражданска инициатива. Наистина приемането на акт не винаги е императив, но фактът, че това не се е случило нито веднъж от три години насам, подкопава доверието и създава сериозна предпоставка за съмнение относно успеха на механизма.

Защо инициативата не помогна?

Още на нормативно ниво в инициативата беше заложен огромен риск от провал. На първо място е важно да се обърне вниманиена нюанса„… да приканят Европейската Комисия да представи подходящо предложение”. Става дума не за право на законодателна инициатива, което наистина би означавало пряко участие на гражданите в процеса на вземане на решения, а за „приканване”, с което Комисията не е длъжна да се съгласи. Вторият притеснителен елемент от тази уредба произтича от„предложение, в рамките на предоставените й (на ЕК) правомощия”. От една страна това уточнение е логично – Съюзът разполага само с предоставена компетентност, в чиито рамки действа. Макар че ЕК има право на законодателна инициатива в редица случаи, има области, които определено са от обществен интерес, но не попадат в този обхват. Това означава ли, че европейските граждани имат по-малко права в тези сфери? Демократично ли е да не даваш право на гласност по спорни въпроси, само защото Комисията няма предоставена компетентност по тях?

Интересно е, че позицията на ЕК често е неясна и това може да проличи през практически примери. Един от тях стана повод за огромно недоволство сред европейските граждани. Идеята на инициативата „Stop TTIP” беше да прикани Европейската комисия да препоръча на Съвета прекратяване на преговорите по Трансатлантическото партньорство за търговия и инвестиции и да не завършва Всеобхватното икономическо и търговско споразумение с Канада (CETA) с доводите, че те засягат принципите на демокрация и върховенство на правото и биха понижили важни стандарти, установени на територията на ЕС. Основна причина, поради която ЕК отхвърли предложението е, че според Договорите, гражданите имат право да я поканят да упражни своята законодателна инициатива, тоест да стартира процес по приемането на нормативен акт. Типът препоръка, който целеше инициативата, не попада в обхвата на нормативните правно обвързващи актове и тази инициатива не бе допусната да набира гласове. Гражданите започнаха да събират подписи неформално, извън механизма, за да изразят недоволството си от това решение и за да може гласът им все пак да бъде чут. Без да се оценява дали трябва да има или не TTIP и CETA, следва да се посочи, че е недопустимо позицията на европейските граждани да бъде пренебрегната с подобен аргумент. Дори споразуменията да имат положително отражение за ЕС и гражданите му, самият факт на отказ е причина за съмнение и недоверие и води до задълбочаване на проблема. Една мащабна разяснителна кампания би била в пъти по-успешна, отколкото подобен отказ, който само води до затвърждаване на мнението, че политика в ЕС се прави само от елитите, а гражданите нямат достъп до нея.

От описаното до този момент, може да се заключи, че три години по-късно се оказа, че един от най-силните инструменти за повишаване на демократичността в Съюза, постига спорен ефект – гражданите са все по-недоволни от отказа да им се даде право на глас.

И все пак, къде е светлината в тунела?

След тази доста мрачна картина трябва да се отбележи, че вносителите на инициативата за TTIP са завели дело в Общия съд в Люксембург, чийто изход ще е решаващ за демократичното бъдеще на Съюза. Въпреки недостатъците на механизма, той има своите положителни страни. Шестдесет години след създаване на Oбщностите, гражданите имат (макар и с ниска степен на ефективност) метод за влияние върху процеса на вземане на решения. За механизма има изградена онлайн платформа, която дава възможност на граждани от различни държави-членки да взимат участие в инициативи. Тоест в голяма степен е решен географският проблем. Стои въпросът обаче, какво се случва с гражданите на ЕС, които нямат достъп до интернет. Те нямат ли същите права като останалите? В тази насока е подходящо да се помисли за две неща: осигуряване на гласност на настоящите инициативи посредством медиите в националните държави и достъп до гласуване (на хартиен носител или на компютър в местното кметство, например), но при ясна регулация. Това би повишило интереса към съществуващите инициативи, както и към европейската тематика като цяло.

Самият механизъм може да бъде подобрен чрез поправка на двата спорни момента, за които вече бяха описани в статията. ЕК не следва да е “приканвана” да работи по гражданските инициативи, а да е длъжна да се съобразява с тях. Съществуват хипотези, при които участието на Комисията може да бъде сведено до формално ниво, а успешните инициативи да достигат директно до Европейския парламент и Съвета. Друга насока за подобрение е разширяването на обхвата на актовете, които могат да бъдат обект на европейска гражданска инициатива, за да се избегнат ситуации като тази с TTIP. Реално погледнато, това би могло да се случи само и единствено с реформа на Договорите, което включва свикване на конвент, междуправителствена конференция и ратификация от всички държави-членки. Това едва ли ще се случи скоро с оглед на факта, че вече има 28 държави, които са много различни помежду си и все още се опитват да постигнат еднакво прилагане на вече съществуващите норми.

Все пак наличието на механизъм като ЕГИ говори за опит за справяне с проблемите на демократичния дефицит. Ако той обаче остане нереформиран и непопуляризиран, какъвто е към момента, ще продължи вместо да легитимира европейска идентичност, да е източник на недоверие и съмнение за демократичността на Съюза. ЕС ще изглежда като формация, зад която стоят интересите на големи корпорации, отделни държави, но не и на гражданите й.


Този документ е създаден с финансовата подкрепа на „Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство“. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от сдружение “Институт за развитие на публичната среда” и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този документ отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България.