На 28.01.2015 г. бе публикуван поредният доклад на Европейската комисия за напредъка на България в сферата на правосъдието, оценяван по механизма за сътрудничество и проверка. От приемането на България в ЕС, всяка година тези доклади сверяват “доколко изостанал е часовникът” на страната ни по отношение на ключови реформи, необходими в съдебната система, в осъществяваните антикорупционни политики и в борбата срещу (и превенцията на) организираната престъпност. На фона на събитията у нас сякаш вече сме се забравили надеждата, че ще прочетем позитивна оценка за напредъка ни в тези сфери.

Не е учудващ фактът, че най-отчетлива реакция към публикувания доклад изразиха представители от политическата коалиция на Реформаторския блок, които влезнаха в Народното събрание, обещавайки на избирателите си антикорупционни промени. На официалното представяне на доклада, Меглена Кунева изрази идеята, че имуществото и “поведението” на властта трябва да бъдат наблюдавани от отговорните регулаторни органи съгласувано и под обща шапка:

“Административно лицемерие е да се създава нов орган. Тези, които вече ги има, трябва да работят. Да се съберат в такава институция, която да е заплаха за тези, които искат да намерят празнотите в закона.”

Може би в тази връзка (заключенията на доклада все пак бяха очаквани) от страницата в интернет на парламента, можем да открием и внесения на 27-ми януари, от Мартин Димитров и Петър Славов, “Законопроект за изменение и допълнение на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси”. Промените, предложени чрез него от народните представители, могат да изменят качествено условията, според които работи едно от основните звена за предотвратяване на корупцията сред властта – Комисията за конфликт на интереси (КПУКИ). От една страна, те разширяват обхвата на лицата – над 120 000 заемащи публична длъжност служители, които подлежат на контрол по ЗПУКИ, а от друга допълват съществуващото законодателство по отношение на хипотезата, при която Комисията за конфликт на интереси е останала без председател. Последният председател на Комисията – Филип Златанов бе осъден в края на миналата година за това, че не е изпълнявал служебните си задължения (“с цел да набави за другиго облага и да причини другиму вреда”). С други думи, ако законопроектът бъде приет, Комисията ще може да определя измежду членовете си временен председател за срок, не по-дълъг от 6 месеца.

Най-важната промяна в законопроекта, обаче въвежда института на т.нар. “абсолютна давност” при установяването на конфликт на интереси. В чл. 23 на закона се добавя нова алинея, според която: “Производство по установяване на конфликт на интереси не се образува, ако са изминали повече от 4 години от датата на сочения конфликт на интереси.”

Необходима ли е промяната?

Според различни анализатори въвеждането на “конфликта на интереси” в българското законодателство като “квази-престъпление” бе по-скоро половинчата мярка, послужила за “отчет пред Европа”. Членът на КПУКИ, Николай Николов защитава тезата, че конфликтът на интереси е част от широкото понятие за корупция, като злоупотреба с власт, но същевременно не е формулиран, като престъпление.  От тази гледна точка все още е явна слабата степен на “кохезия” между ЗПУКИ със Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) и Наказателния кодекс (НК).

Веднъж след като е открила конфликт на интереси, Комисията завършва дейността по сигналите с решение, което е индивидуален административен акт и може да бъде оспорено пред “Административен съд – София – град” и ВАС като касационна инстанция. При установяването на данни за извършено престъпление, Комисията препраща материалите към органите на прокуратурата, като за съответното престъпление тече давност, но вече по срокове, които са определени в гореспоменатите два закона – ЗАНН и НК. С други думи, предложената от Мартин Димитров и Петър Славов промяна, ще засегне прилагането на ЗПУКИ единствено в частта му, в която Комисията в качеството си на регулаторен орган, би могла да бъде сезирана, за да разглежда сигнали и да налага административнонаказателни разпоредби (за установен конфликт на интереси, но не и за извършено престъпление) на лица, заемали публична позиция през последните 4 години.

Позицията на вносителите на законопроекта не е лишена от логика. В своите мотиви те са посочили, че целят въвеждането на ясна регламентация на сроковете, в които Комисията може да се произнася, както и на последиците от тяхното неспазване. Неоспоримо е, че последното създава предпоставки за “недобросъвестно използване на репресията на закона спрямо политически неудобни лица, за които се възбуждат производства след 3, 4 и дори повече години от конкретното обстоятелство, сочено като конфликт на интереси, или пък дадено “висящо” производство се задържа за определен срок, за да бъде приключено в “удобен” момент – примерно в навечерието на местни или парламентарни избори.” Фактът, че именно председателят на тази комисия – Филип Златанов бе осъден за престъпления по служба, дискредитира доверието в обективността на нейната дейност в изключително голяма степен.

Изниква важен въпрос – дали чрез ограничаване на сроковете, в които и за които Комисията може да разкрива конфликт на интереси, ще се гарантират качествено нови условия за нейното ефективно функциониране?

Според един от членовете на КПУКИ – Паскал Бояджийски, към Комисията често се отправят нереалистични очаквания: “Особено характерни са сигналите, в които се пише, че трябва да се провери дейността на този човек от 2000 година, когато е бил назначен на определена длъжност (…) и ние трябва в двумесечният срок, който е даден от закона да извършим проверка на цялата тази дейност, дори и тогава, когато законът не е действал. Такива са очакванията към Комисията. Ние не можем да отговорим на тези очаквания.”  

Разсъждавайки в тази насока, предложеният давностен срок може да се оцени като наистина необходима промяна, която би могла да облекчи работата на КПУКИ. Трябва да се отбележи и фактът, че законопроектът увеличава срока, в който Комисията може да се произнесе по даден сигнал от 2 месеца (от откриване на производството по чл. 23, ал. 1.) на 6 (от подаването на сигнала). Като аргумент в тази насока може да се изтъкне и, че  Комисията бе създадена през 2010г. (т.е. функционирала е през последните четири години) – така законопроектът ще възпре подаването на сигнали, датиращи от преди нейното създаване.

Известна е дисциплиниращата функция на абсолютната давност в търговскоправните взаимоотношения. Така например наличието на крайни срокове, в които кредиторите могат да събират вземанията си, насърчава по-внимателното проучване на длъжниците, а оттам и намаляването на лошите кредити и постоянното им анексиране чрез удължаване на погасителния срок. По съвсем различен начин, обаче може да бъде тълкувано наличието на давност спрямо злоупотребите през публична длъжност и с публичен ресурс. Ако група общински съветници например са гласували субсидирането на футболен клуб, към чийто управителен съвет са принадлежали, с 200 000 лева от общинския бюджет, трябва ли разглеждането за конфликт на интереси по такъв сигнал да бъде прекратено, защото касае срока между 2010 г. – 2011 г., а не този между 2011 г. и 2012 г.? При един по-детайлен анализ в тази насока, противоречие бихме намерили и в логиката на част от реформаторите за лустрация спрямо агенти от бившите структури на Държавна сигурност. Защо например за техните злоупотреби да няма давност, ако сме склонни да въведем абсолютна такава за провинения през публични позиции от значително по-късен период на времето?

Да осмислим промяната…

Българската правна теория предвижда института на абсолютна давност дори и за най-тежките престъпления в Наказателния кодекс (с изключение на гл. 14 – “Престъпления против мира и човечеството”) и от тази гледна точка е логично, такава да бъде приложима и за административните нарушения, в каквото най-често може да се превърне конфликтът на интереси. Дали обаче предложеният давностен период от 4 години е достатъчен, за да гарантираме навлизането на личности с интегритет на публични позиции или по-скоро отстраняването на такива, при които той липсва?

Отговорът на този въпрос не би трябвало да бъде мотивиран на базата на конюнктура и краткосрочен политически интерес, защото не с такава цел е създадена Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Ако на даден етап тя се е дискредитирала с дейността си през дефицити на структурно ниво, това не означава задължително, че трябва да се ограничи функционалният й обхват. Ефективните промени биха гарантирали на Комисията възможността да работи обективно и без наличието на зловреден политически натиск. Откриването на такива устойчиви механизми може да бъде резултат от политико-правен анализ, извършен на няколко нива – от една страна от аналитичното държавно звено за разработване на антикорупционни политики и от самата Комисия, а от друга – от гражданското общество, заинтересовано в най-голяма степен от надпартийност на регулаторните органи. Когато обаче, сред политиците няма сигурност за това, докога ще се задържат на власт, съществува риск реформите да бъдат по-скоро краткосрочни и да пропуснат сърцевината на даден проблем.

  _{Открийте ни във 
           Може да следвате „Отворен парламент“ и в} 

_{Този документ е създаден с финансовата подкрепа на „Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство“. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от сдружение “Институт за развитие на публичната среда” и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този документ отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България.}