На 20 октомври 2010 г. Константин Пенчев полага клетва пред Народното събрание като национален омбудсман. Изминаха повече от две години от встъпването му в длъжност, което е добър повод да се направи равносметка как той защитава нашите права.
В своята дейност, Константин Пенчев притежава три основни оръжия.

Първото от тях е правото му на конституционна жалба. Българският гражданин не може да се обръща  директно към Конституционния съд с искане за тълкуване или с искане за обявяване на противоконституционност на определена законова норма.

Според  Конституцията това право имат най-малко една пета от народните представители, президента, Министерския съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор, а също и омбудсманът по въпроси, свързани с нарушаване на права и свободи на гражданите.

Според Закона за съдебната власт, омбудсманът, наред с председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд, главния прокурор, министъра на правосъдието, председателя на Висшия адвокатски съвет, може да иска приемането на тълкувателно решение или тълкувателно постановление от Общите събрания на колегиите на съответните върховни съдилища.

Трето – съгласно Закона за омбудсмана, омбудсманът прави предложения и препоръки за отстраняване на причините и условията, които създават предпоставки за нарушения на правата и свободите на гражданите, включително и предложения за промени в нормативната уредба.

Целта на настоящия текст  е да представи някои основни и публично оповестени моменти от дейността на омбудсмана на Република България за периода от встъпването му в длъжност до края на 2012 г.

Конституционни дела

България – „земен рай“ или затвор за длъжници
На 3.02.2011 г. Константин Пенчев внася в Конституционния съд първото си искане за установяване на противоконституционност на текстове от закон. Той атакува разпоредбите на т. 5 и т. 6 от чл. 75 на Закона за българските лични документи (ЗБЛД). Омбудсманът констатира, че от текста на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД следва, че при наличие на публичноправно задължение над 5000 лева, за което не е предоставено обезпечение за главницата и лихвите, на длъжника или на членовете на контролните или управителните му органи може да се наложи забрана за напускане на страната, както и да не се издават или да се отнемат издадените паспорти и заместващите ги документи за преминаване на държавната граница. Пенчев е категоричен, че икономическият интерес не оправдава ограничаването правото на свободно придвижване на гражданите.

Омбудсманът не оспорва важността на събирането на публичноправните вземания – плащането на данъци и такси е конституционно задължение на гражданите. Държавата може да налага ограничения, с цел събиране на вземанията си, но за да са оправдани тези ограничения, с оглед защитата на конституционните права на гражданите и постигане на целта им, те следва да засягат правата на гражданите в имуществената сфера. Ограничаването на правото на придвижване извън пределите на страната не гарантира събиране на вземанията, смята Константин Пенчев.

Конституционният съд образува по искането на омбудсмана конституционно дело
№ 2/2011 г. С Решение от 31.3.2011 г., Конституционният съд обявява за противоконституционни т. 5 и 6 на чл. 75 от ЗБЛД.

Конституцията, законите и трудовите права
Омбудсманът внася в Конституционния съд искане за установяване на противоконституционност на чл. 88б от Кодекса на търговското корабоплаване (КТК). Според атакувания текст, уреждането на трудовите отношения между членовете на екипажа и корабопритежателя става с наредба на Министерския съвет, в която се определят и изискванията за безопасни и здравословни условия на труд на борда на корабите с отчитане спецификата на извършваните превози.

Според Пенчев правото на труд на гражданите е гарантирано в чл. 48 от Конституцията, съгласно който работниците и служителите имат право на здравословни и безопасни условия на труд, на минимално трудово възнаграждение и на заплащане, съответстващо на извършената работа, както и на почивка и отпуск при условия и по ред, определени със закон.

Омбудсманът напомня, че в изпълнение на това конституционно изискване, законодателят е уредил трудовите отношения между работника или служителя и работодателя в Кодекса на труда; възникването, съдържанието и прекратяването на служебните правоотношения между държавата и държавния служител в Закона за държавния служител; статута на държавните служители в МВР в Закона за Министерството на вътрешните работи. В искането се отбелязва, че делегирането с чл. 88б от КТК на Министерския съвет на правомощия, които принадлежат изключително на Народното събрание, противоречи на Конституцията.

Конституционният съд образува по искането на националния омбудсман конституционно дело № 9/2011 г. С Решение от 12.3.2012 г. Конституционният съд отхвърля искането като неоснователно.

Съдиите Благовест Пунев и Румен Ненков изразяват особени мнения. Съдът излага следните мотиви: с приемането на Кодекса на труда и Закона за здравословни и безопасни условия на труд държавата е изпълнила своето задължение, произтичащо от Конституцията. Наредбата, която Министерският съвет приема по силата на атакуваната разпоредба на чл. 88б КТК, само доразвива общите законови правила за здравословни и безопасни условия на труд на членовете на екипажа на борда на корабите с отчитане на спецификата на превозваните товари, за да се избегнат потенциалните опасности и вредности на трудовия процес.

Има ли в българското правосъдие „долна граница“
Омбудсманът внася в Конституционния съд искане за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 189, ал. 13 от Закона за движение по пътищата (ЗДвП), с която се нарушават правата на гражданите. Текстът гласи, че не подлежат на съдебно обжалване наказателни постановления и електронни фишове, с които е наложена глоба до 50 лв. включително.

Според Константин Пенчев, принципът на необжалваемост на административните актове, въведен с атакуваната норма и основан единствено на критерия размер на наложеното административно наказание, противоречи на основни конституционни разпоредби. Принципът за върховенство на закона в демократичното общество изисква мерките, засягащи основни права, да бъдат предмет на състезателно производство пред независим орган, компетентен да упражни контрол върху основанията за налагане на съответната санкция и относимите доказателства, какъвто е съдът.

Нормите, гарантиращи ефикасен достъп до правосъдие, не съдържат условия за неговата реализация. В искането си националният омбудсман е категоричен, че оспорваната разпоредба поставя като критерий за обжалваемостта на актовете единствено размера на наказанието, поради което не попада в хипотезата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, съгласно която гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон.

Конституционният съд образува конституционно дело № 10/2011 г. С Решение от 1.3.2012 г. Конституционният съд обявява за противоконституционен атакувания от Константин Пенчев текст от ЗДвП.

Банките – „свещените крави“ на прехода
Омбудсманът иска от Конституционния съд да установи противоконституционност на чл. 417, т. 2 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). Според тази разпоредба за държавата, общините и банките се създава възможност да се ползват от опростената и облекчена процедура на заповедното производство за събиране на вземанията си. Банките, наред с държавата и общините могат да изискат от съда директно издаването на заповед за изпълнение срещу свой длъжник единствено на основата на собствени документи или извлечения от счетоводни книги, без предварително да водят дело за доказване на основателността и размера на иска си.

Това според Константин Пенчев създава привилегировано положение спрямо другите стопански субекти и е в нарушение на чл. 19, ал. 2 от Конституцията, съгласно който законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност, като предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и защитава потребителя. Освен това, омбудсманът излага доводи, че текстът на чл. 417, т. 2 от ГПК, в частта „и банките”, създава на практика различни правни условия за осъществяване на стопанска дейност в една и съща сфера, като се има предвид, че съществуват и небанкови кредитни институции.

Конституционният съд образува по искането на националния омбудсман конституционно дело № 4/2012 г. С Решение от 2.10.2012 г., Конституцонният съд отхвърля искането като неоснователно. Мотивите му са следните: Между дейността на банките и небанковите финансови институции е налице съществена разлика, която се изразява във финансирането на дейността. Първите осъществяват кредитиране чрез вложените в тях средства на граждани и фирми, докато вторите отпускат кредити само от собствен капитал. Банковите счетоводни документи и извлечения от счетоводни книги подлежат на специален контрол от БНБ, което гарантира тяхната достоверност и използването им като основание за издаване на заповед от съда.

Банките, макар и в преобладаващата си част да са частни акционерни дружества, са част от финансовата система на страната. Според съда евентуалните финансови затруднения на банките, които биха могли да възникнат вследствие натрупването на системно неизпълнявани задължения към тях, застрашават изпълнението на платежните операции, обслужването на клиентите, а при задълбочаването на подобни процеси – и глобално правата на вложителите, икономиката на страната, изпълнението на държавния и общинските бюджети, водещи до настъпването и на редица други негативни обществени и социални последици.

Тълкувателни решения

Моят единствен дом – моята непревземаема крепост
Омбудсманът изпраща до Общото събрание на Гражданската и Търговската колегии при Върховния касационен съд искане да приеме тълкувателно решение по въпроса с кое процесуално действие се насочва изпълнението върху недвижимо имущество, което длъжникът смята за несеквестируемо съгласно чл. 435, ал. 2 от ГПК и което действие съответно длъжникът може да обжалва в едноседмичен срок.

Мотивът на Константин Пенчев е, че заради наличието на противоречива съдебна практика за гражданите не е ясно кога могат да обжалват действията на съдебния изпълнител по отношение на техен недвижим имот, който те смятат за несеквестируем (такъв имот, който не може да бъде обект на съдебно изпълнение, като напр. единственото жилище). По въпроса все още няма тълкувателно решение на Общото събрание на Гражданската и Търговската колегии при Върховния касационен съд.

За просрочените сметки – 3-годишна давност
Съгласно чл. 111, буква „в“ от Закона за задълженията и договорите с изтичане на 3-годишна давност се погасяват вземанията за наем, за лихви и за други периодични плащания. В законодателството ни липсва правна дефиниция на понятието „периодични плащания“, поради което съдилищата го тълкуват по различен начин и формират по него противоречива съдебна практика.

Периодични плащания ли са плащанията към топлофикация, електроснабдителните и ВиК дружествата и мобилните оператори, съответно каква е давността – 3-годишна или 5-годишна. По този въпрос, омбудсманът иска тълкуване от Общото събрание на Гражданската и Търговската колегии при Върховния касационен съд. Отговорът е, че става въпрос за периодични плащания, чиято давност е 3-годишна. По този начин просрочените сметки за ток, вода и парно ще могат да се събират от гражданите само за три години назад, ако не са потърсени вече от монополистите.

Препоръки /отправени са до председателя на Народното събрание, министър-председателя, министри, председатели на агенции, регулаторни органи, председателя на Националното сдружение на общините в Република България, кметове на общини, председатели на общински съвети, доставчици на обществени услуги и др./

За защита на социалните и трудовите права на гражданите
√Социалната анкета и социалната оценка се извършват единствено по постоянен адрес на гражданите, което ограничава правото им на социална подкрепа от държавата Омбудсманът препоръчва социална оценка и социална анкета да се извърват и по настоящ адрес.
√ Трудовите и социални права на работещите в ГД „Изпълнение на наказанията“, към министъра на правосъдието, не се спазват. Константин Пенчев предлага предприемане на мерки за гарантиране на трудовите права на служителите чрез ясно регламентиране на работното време, дежурствата, условия за труд и други.
√ С указателно писмо на изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане се ограничават възможностите, предвидени за заплащане издаването на лична карта на социално слабите. Националният омбудсман отправя препоръка да бъде отменен този текст от писмото.
√ Работното време и компенсирането на труда на служителите от МВР не се спазва. Министърът на вътрешните работи информира омбудсмана, че е сформирана работна група, която да изработи нова инструкция по въпроса.
√ Лицата, с прекратени трудови правоотношения към 31 декември 2011 г. или започнали работа при друг работодател, са били длъжни да подават годишна данъчна декларация. След препоръка на Пенчев това нелепо задължение отпада от Закона за данъците върху доходите на физическите лица.

За защита избирателните права на гражданите
√ В резултат на лошата координация между ГД „ГРАО“ и МВР на последните избори за народни представители много от българските граждани с избирателни права не успяха да упражнят право си на глас. Институт за развитие на публичната среда /ИРПС/ предложи дописването им в избирателните списъци по конкретна процедура. Омбудсманът подкрепи със специална препоръка предложението на ИРПС до ЦИК. ЦИК не изпълни препоръката на омбудсмана.
√ Последните избори се проведоха „две в едно“ – едновременно с парламентарните избори бяха проведени и избори за президент и вицепрезидент. Това бе една от причините, която доведе до хаос в изборния процес, особено в столицата. ЦИК взе решение за изплащане на допълнително възнаграждение от 60 лв., единствено на членовете на секционните избирателни комисии /СИК/ в Столична община. Омбудсманът отправи предложение ЦИК да осигури на всички членовете на СИК в страната, еднакво възнаграждение за равностойна работа.

За защита правата на гражданите в здравеопазването
√ При настаняване в болница пациентът има възможност да заплати такса за избор на лекарски екип, който да извърши определена манипулация по клинична пътека. Константин Пенчев препоръчва премахването на тази възможност, защото по този начин на практика пациентът заплаща два пъти – веднъж от джоба си и втори път чрез НЗОК/РЗОК по клиничната пътека.
√ Административното обслужване на гражданите от НЗОК е лошо. Националният омбудсман дава препоръка: да се облекчи достъпът на гражданите до формуляри на НЗОК, в това число и чрез образци на заявления, поместени на интернет страницата й, да се възобнови издаването на европейска здравноосигурителна карта за всички български граждани, пътуващи в страни – членки на Европейския съюз и др.
√ Омбудсманът препоръчва на министъра на здравеопазването да бъдат оценени още веднъж включените в позитивния лекарствен списък животоподдържащи медикаменти за трансплантирани пациенти.

Защита правата на детето
√ Омбудсманът счита, че социалните служители не са достатъчно подготвени да защитават правата на детето в случаи на конфликт между родителите. Той препоръчва разработването на методически указания, в които ясно да се регламентират действията на социалните работници при изготвяне на социалните доклади в случаите на родителски конфликт.
√ Законът за интеграция на хората с увреждания и правилника за неговото прилагане не дефинират понятието „дете“. Омбудсманът препоръчва да се регламентира понятието „дете”, за да се гарантира на децата с увреждания до 18-годишна възраст правото им да се ползват от социално-икономическа защита от държавата.

За защита правата на малцинствата
√ Действащият Наказателен кодекс не криминализира хомофобията. Пенчев предлага хомофобията да се криминализира. Създадената работна група за изработване на нов Наказателен кодекс поема ангажимент да обсъди предложението му.
√ През април 2011 г. в София се очаква да се проведе „Протестно шествие в защита на българщината и против циганския терор”. Омбудсманът препоръчва на кмета на Столичната община да не разрешава шествието. Същото не е проведено.

За защита правата на потребителите
√ Националният омбудсман отправя препоръки до „БТК” АД, „Мобилтел” ЕАД и „Космо България Мобайл” ЕАД по повод на многобройни жалби, в които гражданите се оплакват от предприетите действия от тези оператори по прехвърляне на вземанията им към външни фирми. Пенчев препоръчва: преди прехвърляне на вземането си, операторът да уведомява потребителя за неплатените задължения и да се опита да реши спора с него; след прехвърляне на вземането към външна фирма за събиране на вземания, операторът да уведомява длъжника за това. Омбудсманът настоява и да бъде информиран от мобилните оператори за процедурата на всеки от тях за предявяване на вземания към външни фирми, която предприемат при установяване на неплатени в срок задължения за предоставяните от тях услуги.
√ Според омбудсмана нормативната уредба за разпределяне на разхода за вода „общо потребление“ е несъвършенна. Константин Пенчев предлага конкретни промени в Наредба № 4/2004 г. за условията и реда за присъединяване на потребителите и за ползване на водоснабдителните и канализационните системи, които да регламентират по-ясно и справедливо начинът на разпределение на разхода за вода „общо потребление” между собствениците в етажната собственост.
√ Пенчев дава следната препоръка: във възможно най-кратък срок да бъдат приведени от Столичния общински съвет в действие разпоредбите, засягащи паркирането на пътни превозни средства по постоянен или настоящ адрес на гражданите, собственици на жилищни имоти на територията на действащата „Синя зона” в столицата.
√ Омбудсманът констатира, че няма връзка между заплащаната от гражданите такса за битови отпадъци и генерираното от тях количество и вид отпадъци. Всъщност става въпрос за заплащане от страна на гражданите на два вида данъци – данък върху недвижимите имоти и втори – под формата на такса смет. За да се продолее тази несправедливост, националният омбудсман предлага да се отнеме възможността на общините да определят таксата за битови отпадъци въз основа на оценка на имота, като в Закона за местните данъци итакси се посочат примерни обективни критерии за определяне на размера на таксата.
√ Константин Пенчев констатира, че общите условия, обявени от електроразпределителните дружества поставят потребителя на електроенергия в силно неравнопоставено положение спрямо енергийните предприятия. Например ЧЕЗ, ЕОН и ЕВН според общите условия могат да правят едностранна корекция на електрическа енергия за минал период. Електроразпределителните дружества имат право да определят мястото на монтиране на електромера, да извършват първоначални и последващи проверки. Като собственици те имат достъп до тях във всеки един момент и са длъжни да ги поддържат технически изправни. В същото време потребителят се държи отговорен за неизправност на електромер – собственост на електроразпределителното предприятие, без да е доказана неговата вина. Омбудсманът препоръчва на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране да инициира изменение на общите условия на ЧЕЗ, ЕОН и ЕВН по отношение на едностранната корекция на електрическа енергия за минал период.
√ Омбудсманът констатира, че фирмите за дялово разпределение начисляват такса за втора дата за отчет в нарушение правата на потребителите. В тази връзка отправя препоръка до председателя на ДКЕВР и изпълнителния директор на „Топлофикация София“ да предприемат незабавни мерки срещу своеволните действия на фирмите за дялово разпределение на топлинната енергия.
√ Мобилните оператори подновяват автоматично изтеклите срочни договори с техните потребители. По препоръка на омбудсмана са направени изменения и допълнения в Закона за електронните съобщения, в резултат на които отпада автоматичното подновяване на договорите и се регламентират механизми за защита на правата на потребителите.
√ Банките едностранно променят лихвения процент по отпуснати от тях кредити, без да са налице предварително установени критерии. Националният омбудсман препоръчва да се преустанови тази практика като се промени законодателството. Препоръката е изпълнена.
√ Някои съдилища събират неправомерно такси по наказателни дела от общ характер. Пенчев дава препоръка на Висшия съдебен съвет тази практика да се преустанови. Препоръката е изпълнена.

За защита на други права
√ На гражданите не се изплащат присъдени парични обезщетения от държавните учреждения. Омбудсманът препоръчва да се създаде резервен фонд към Министерство на финансите и към Висшия съдебен съвет за изплащане на дължимите суми на гражданите.
√ Законодателството ни не дава възможност да се претендират вземания от добросъвестни лица, установени по съдебен ред, в хода на производството по Закона за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност. Константин Пенчев предлага в закона да се създаде такава възможност.
√ За преодоляване проблема с наличието на безстопанствени кучета и прояви на особена жестокост към животни, омбудсманът на Република България препоръчва да се преустановят всички прояви на нехуманно отношение към животните, да се предприемат спешни действия за изпълнение на мерките, предвидени в Закона за защита на животните, да се изработи Национална програма за справяне с кризата с безстопанствените кучета. В разработването да се включат неправителствени организации с доказан опит в тази сфера.
√ Законът за устройство на територията /ЗУТ/ не гарантира в необходимата степен административния контрол върху строителството, правата на гражданите и обществения интерес. За подобряване на положението, националният омбудсман препоръчва да се направят съответните законодателни промени, както и да се извърши административен одит на органите по ЗУТ, особено в общините.
√ Законът за гражданската регистрация не позволява на част от българските граждани да се регистрират адресно, поради невъзможността да представят документ за собственост на жилищата, в които живеят. Константин Пенчев отправя следната препоръка: да се направят промени в закона, позволяващи тези граждани да могат да се регистрират адресно.