На 12 октомври 2012 г. Народното събрание приема Закон за изменение и допълнение на Закона за устройство на територията /ЗИДЗУТ/. Четири дни по-късно Председателят на Управителния съвет на Сдружение „Зелени балкани” Тома Белев депозира от името на Kоалиция „За да остане природа в България” искане с вх. № 92-00-805 до Президента на Република България, за налагане на вето върху закона.

Основание за това е решението от 28.09.2012 г. на Комитета за прилагане на Орхуската конвенция. Със същото се установява, че националното ни законодателство и в частност ЗУТ противоречи на разпоредбите на Конвенцията по отношение участието на обществеността във вземането на решения по въпросите на устройство на територията и техните екологични аспекти и възможността им за обжалване пред съда.

На 25 октомври 2012 г. Екатерина Захариева – главен секретар на президента и бивш заместник – министър на регионалното развитие и благоустройството с писмо с изх. № 92-00-805 отказва от името на президента да наложи вето върху ЗИДЗУТ.
ЗИДЗУТ е обнародван в ДВ, бр. 82 от 26 октомври 2012 г.

Хронологията

● На 25 юни 1998 г. в гр. Орхус, Дания е съставена Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда /Орхуска конвенция/ .

Целта на Орхуската конвеция е да допринесе за защита на правото на всеки човек от настоящите и бъдещите поколения да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние. С оглед постигане на тази цел всяка държава, страна по Конвенцията гарантира правата на достъп до информация, участие на обществеността при вземането на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда в съответствие с разпоредбите на Конвенцията. Това са „трите стълба” на Орхуската конвенция.

Обществеността, включително организациите, трябва да има достъп до ефективни съдебни механизми, така че нейните законни интереси да бъдат защитени и законът да се прилага.
Орхуската конвенция определя „засегната общественост” като обществеността, която е засегната или може да бъде засегната от вземането на решения за околната среда или има интерес от този процес; за целите на това определение се счита, че неправителствените организации, работещи за опазване на околната среда и отговарящи на всички изисквания на националното право, имат интерес.

Според чл. 9 от Конвенцията какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право, и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на конвенцията. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организации, отговаряща на условията, посочени в определението „заинтересована общественост” се счита за достатъчна. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени. В допълнение и без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в параграф 1 и 2 на чл. 9 от Конвенцията, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, отнасящо се до околната среда.

Орхуската конвенция е ратифицирана от Република България със закон, приет от 39-то Народно събрание на 2.10.2003 г. /обн., ДВ, бр. 91 от 14.10.2003 г./. Конвенцията е обнародвана в ДВ, бр. 33 от 23.04.2004 г., в сила от 16.03.2004 г.

● През 2008 г. Върховният административен съд образува адм. дело № 14767/2008г. по жалба, подадена от Сдружение „Асоциация на парковете в България”, представлявано от Тома Белев – Председател на Управителния съвет срещу заповед № РД-02-14-776/13.08.2008 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която е одобрено изменението на Общия устройствен план на община Царево. Основните съображения на жалбоподателя се състоят в това, че огромна част от територията на природен парк „Странджа” е засегната от Общия устройствен план на община Царево, така както е одобрен от министъра на регионалното развитие и благоустройството.
С Определение № 9074/25.06.2012 г. съдът е прекратил производството по делото като се е мотивирал с обстоятелството, че съгласно чл. 215, ал. 6 от ЗУТ общите устройствени планове не подлежат на обжалване.

Против Определението от 25.06.2012 г. по адм.дело № 14767/2008 г. е подадена частна жалба от Сдружение „Асоциация на парковете в България”, в която са изложени аргументи за неправилност на определението, тъй като е нарушен чл. 9, ал. 2 от Орхуската конвенция, който се прилага с предимство по силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България. По образуваното адм. дело № 10976/2012 г., Петчленен състав на Върховния административен съд с председател съдия Александър Еленков и с докладчик съдия Тодор Тодоров, с Определение № 11933/28.09.2012 г. е отменил определението от 25.06.2012 г. и е върнал делото на тричленния състав на Върховния административен съд за продължаване на съдопроизводствените действия. За да отмени обжалваното определение като неправилно, съдът споделя тезата, че разпоредбите на чл. 215, ал. 6 от ЗУТ и чл. 19, ал. 3 от Закона за устройство на Черноморското крайбрежие /ЗУЧК/, въвеждащи необжалваемост и дерогиращи по този начин съществуващия и съответстващ на Орхуската Конвенция режим, противоречат на чл. 9, § 2, ал. 1 от нея, поради което по силата на чл. 5, ал. 2 от Конституцията на Република България не следва да се прилагат, но с уточнението, изискуемо от предметната рамка на спора по делото – чл. 19, ал. 3 от ЗУЧК не се прилага в случаите на липсващо или отпаднало впоследствие становище за екологична оценка.

Възприемането на визираната теза в този й редуциран вид е продиктувано от тълкуването на съда на разпоредбите на Конвенцията при съобразяване препоръките на Комитета на ООН (АССС/С/2004/8 и АССС/2005 /11) за прилагането й по отношение на устройствените планове, респективно действията на административни органи по тяхното одобрение и от решение от 18.10.2011 г. на Съда на Европейския съюз. Последното в качеството му на тълкувателен акт е задължително за съдебните юрисдикции на страните – членки.

● Върховният административен съд е образувал адм.дело № 13719/2012 г. по жалба от „Регистър. БГ” ООД срещу заповед на министъра на регионалното развитие и благоусторйството, с която е одобрен Общия устройствен план /ОУП/ на община Варна – окончателен проект и Правилата и нормативите за прилагането му. Делото е насрочено за 22 януари 2012 г.

Срещу заповедта на министъра на регионалното развитие и благоустройството за одобряване на ОУП на община Варна са подадени и още две жалби. Това са жалбата на Сдружение Обществен съвет кв. Виница, гр. Варна и жалбата на Сдружение за оптимизиране на правосъдието и администрацията, Обществен център за околна среда и устойчиво развитие, Сдружение с нестопанска цел „Обединено гражданско сдружение”, Политическа партия „Зелените” МО Варна, Калина Тодорова Павлова, Диана Маринова Босева, Юлиян Атанасов Чолаков и Тодор Димитров Митев, всички представлявани от адв. Александър Кашъмов. Жалбоподателите са обосновали правния си интерес от подаване на жалбата с разпоредби от Орхуската конвенция, които имат пряко действие и предимство пред нормите на вътрешното право, които и противоречат, а именно разпоредбите на чл. 215, ал. 6 и чл. 19, ал. 3 от ЗУЧК, придаващи необжалваемост на общите устройствени планове.

Жалбоподателите излагат в жалбата си и доводи за незаконосъобразност на заповедта на министъра на регионалното развитие и благоустройството, тъй като считат същата за приета при наличието на съществени нарушения на изискванията за форма и на административнопроцесуалните правила. В жалбата са изложени и съображения за наличие на „дискриминационно отношение на държавата и община Варна по отношение на обикновените собственици на недвижими имоти по признака имуществено състояние – от една страна държавата на практика подари 122 дка крайбрежна плажна ивица изключителна държавна собственост на „Холдинг Варна” АД, а общината издаде разрешения за строеж за тях с показатели в нарушение на ЗУЧК, без да включат тези територии в Морската градина, а от друга страна налагат ограничения върху упражняването на правото на собственост на законните собственици на недвижими имоти в местностите Долна Трака и Горчивата чешма, които никой не е възприемал като част от Приморски парк. Освен това от една страна в ОУП се предвижда съседни на кв. Виница територии, представляващи защитени гори, да бъдат застроени, а от друга страна се правят опити за посегателство върху правото на собственост на много собственици, придобили имотите си по реституция, под фалшивия предлог за създаване на парк върху техните терени, които са лозя.”, се отбелязва още в жалбата.

● На 9 февруари 2011 г. Сдружение за дивата природа „Балкани” депозира жалба до Комитета за прилагане на Орхуската конвенция. В жалбата се твърди, че България не спазва чл. 9, § 2 и 3 от Конвенцията по отношение на достъпа до процедури за обжалване и преразглеждане на устройствени планове – общи и подробни и разрешения за строежи и експлоатация на дейности, посочени в Приложение № 1 на Конвенцията за съответствието им с нормативната разпоредба в областта на околната среда.

● На 4 октомври 2012 г. Комитета за прилагане на Орхуската конвенция, Европейската икономическа комисия изпраща писмо с констатации и препоръки във връзка с отправената до нея жалба. Писмото е изпратено до г-н Христо Стоев – главен експерт в Министерството на околната среда и водите и г-н Александър Дунчев представител на сдружение за дивата природа „Балкани”. Комисията отправя следната препоръка към страната ни:
„Комисията, съгласно параграф 36 (б) на приложение към Решение I/7, взето на първата среща на страните по Конвенцията и отбелязвайки съгласието на България да изпълнява мярката на Комисията, посочена в параграф 37 (б) на приложението към Решение I/7, препоръчва на България да предприеме необходимите законодателни, регулаторни и административни мерки, за да гарантира:

а) Представителите на обществеността , включително екологичните организации, да имат достъп до правосъдие по отношение на Общите устройствени планове, Подробните устройствени планове и (в обхвата на преразглеждане на устройствени планове или отделно) по отношение на съответните становища на екологична оценка;

б) Представителите на засегнатата общественост, включително екологичните организации, да имат достъп до процедури за оспорване на разрешения за строеж и експлоатация на дейности, посочени в Приложение I на Конвенцията.”

● На 16 октомври 2012 г. Председателят на Управителния съвет на Сдружение „Зелени балкани” Тома Белев, депозира от името на коалиция „За да остане природа в България” искане до Президента на Република България Росен Плевнелиев, за налагане на вето върху ЗИД на ЗУТ. Искането е подкрепено и от сдружение „България на гражданите”. Основание за това е решението от 28.09.2012 г. на Комитета за прилагане на Орхуската конвенция.

Сдруженията считат, че приетият от Народното събрание ЗИДЗУТ и заложените в него принципи за необжалваемост на решенията по устройство на територията, съставляват непреодолимо противоречие с нормативен акт от по-висш характер, какъвто е Конвенцията. В искането за налагане на вето е отбелязано, че Народното събрание е следвало, но не е съобразило всички промени в ЗУТ и най-вече тези, касаещи информирането на обществеността и достъпа на гражданите до правосъдие във връзка с административните актове по одобряване на ОУП, ПУП, разрешения за строеж и ползване. Компетентната парламентарна комисия не е реагирала, въпреки че решението от 28.09.2012 г. на Комитета за прилагане на Орхуската конвенция е било известено на българските власти на 4 октомври 2012 г.

● Въпреки аргументите на сдруженията, на 25 октомври 2012 г. Екатерина Захариева – главен секретар на Президента, отказва от името на Президента да наложи вето върху ЗИДЗУТ със следните мотиви:

Нормативните текстове, с които се уреждат тези обществени отношения са действащи текстове в ЗУТ и не са предмет на ЗИДЗУТ. По тази причина връщането на закона в Народното събрание за ново обсъждане не може да бъде използвано като инструмент за приемане от парламента на текстове, които да удовлетворят исканията на неправителствените организации. Връщането на закона за ново обсъждане с искане за промяна на действащите текстове на практика би означавало законодателна инициатива на държавния глава, с каквато той не разполага съгласно Конституцията на Република България.

Законодателната инициатива може да бъде осъществена от Министерския съвет по предложение на министрите, отговарящи за осъществяване на съответната политика. Осъществяването на държавната политика по опазване на околната среда е възложено на министъра на околната среда и водите, а държавната политика по устройството на територията се осъществява от министъра на регионалното развитие и благоустройството. По този начин „топката” се оказва в полетата на Министерството на околната среда и водите и на Министерството на регионалното развитие и благоустройството.

Казус или кауза

Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон – чл. 120, ал. 2 от Контитуцията на Република България.

Разпоредбите на Конституцията имат непосредствено действие – чл. 5, ал. 2 от Конституцията на Република България.

Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат – чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България.

Когато закон или подзаконов нормативен акт противоречи на международен договор, ратифициран по конституционен ред, обнародван и влязъл в сила за Република България, прилага се международния договор – чл. 5, ал. 2 от Административно процесуалния кодекс.

Използваната от екологичните сдружения правна аргументация недвусмислено индикира много повече защитата на общата кауза, от колкото разрешаването на конкретния казус. Това е каузата на участието на гражданите и техните организации в процедурата по обсъждане, приемане и оспорване на актовете по ЗУТ.

Налице е и съзнанието, че става въпрос за една от най-корупционните сфери на обществения живот в България – на градоустройството и на инвестиционното проектиране.
В тези сфери съществуват следните корупционни предпоставки:

1. голям материален интерес / например при височина на строителството от 5 етажа според ОУП, инвеститорите строят още два етажа, непосредствено под покрива с мезонети. Това е незаконно, но материалният интерес е много голям/.

2. архитектите, проектантите и инженерите са общности, в които липсва естествената конкуренция, и които основават взаимоотношенията си на лична зависимост и обмен на лични услуги. В крайна сметка служебните лица раздават благата.

3. използваната терминология в сферата на градоустройството и инвестиционното проектиране е специфична /например ОУП, ПУП, УПИ/, а знанието е достояние само на ограничен кръг лица /архитекти, проектанти, инженери/.

4. неефективен административен контрол – органите на ДНСК не могат да обхванат в пълнота дейността на главните архитекти на общини /райони, както и на другите длъжностни лица по ЗУТ; ограничен кръг заинтересовани лица, които могат да дават становища и да участват в процедурите по ЗУТ и ограничен съдебен контрол върху актовете по ЗУТ.

Това е видно от следната таблица:

Видно от таблицата, тенденцията в законодателството е към увеличаване на кръга от заинтересовани лица, които могат да обжалват и по съдебен ред актовете по ЗУТ, но въпреки това кръгът е бил и си остава силно ограничен.

Препоръки

Основната препоръка към законодателя не би могла да бъде друга, освен препоръката, дадена от Комитета за прилагане на Орхуската конвенция, а именно:

България да предприеме необходимите законодателни, регулаторни и административни мерки, за да гарантира: достъп до правосъдие на представителите на обществеността, включително екологичните организации, по отношение на ОУП, ПУП и по отношение на съответните становища на екологична оценка; достъп до процедури за оспорване на разрешения за строеж и експлоатация на дейности на представителите на засегнатата общественост, включително екологичните организации.

За целта е необходимо провеждането на международно изследване, което да установи как държавите, подписали и ратифицирали Орхуската конвенция са решили горните въпроси.
Работна група в състав от всички заинтересовани страни да определи на какви критерии следва да отговарят екологичните организации, за да изпълняват своите нови отговорни функции – например: предмет на дейност, членска маса, клонова мрежа, експертен потенциал и др.