На 26 септември 2012 г. на свое редовно заседание, Министерският съвет на Република България прие решение, с което одобри внесения от вицепремиера и министър на финансите Симеон Дянков проект на Закон за публичните финанси. Предвижда се проектозаконът да влезе в сила от 1 януари 2014 г. и да отмени действащите закони- Закона за устройство на държавния бюджет и Закона за общинските бюджети.

Проектът на закон възбуди духовете в Националното сдружение на общините в Република България /НСОРБ/, което привидя в него посегателство върху вече завоювани от българските общини позиции във финансовата децентрализация.

На 24 септември 2012 г. се проведе традиционния ден на диалога между законодателната и местната власт в България, организиран от НСОРБ. В тази връзка Националното сдружение на общините издаде своя Информационен бюлетин, който в голямата си част бе посветен на промените в законодателството за местните финанси.
Бюлетинът съдържа анализ на проекта на закон за публичните финанси – по важните промени, засягащи общините, промените, приемливи за общините, промените, изискващи преработка, доизясняване и подобряване, неприемливи за местните власти промени.

Съдържание на проекта на закон

Законопроектът е структуриран в шестнадесет глави, като централно място в неговата конструкция заемат фискалните правила, обособени в самостоятелна глава /втора/, както и следващите три глави, регламентиращи съответно структурите на бюджетите /глава трета/, бюджетните взаимоотношения /глава четвърта/ и финансовите взаимоотношения с общия бюджет на ЕС и с други международни програми и договори /глава пета/. В следващите пет глави са дефинирани ролите, отговорностите и сроковете по съставянето, приемането, изпълнението на бюджета, както и текущото наблюдение и отчитане на консолидираната фискална програма и изготвянето на годишните отчети за изпълнението на държавния бюджет и на общинските бюджети.

В две самостоятелни глави на проекта на закон се предлага уредба на режима на сметките за средства от Европейския съюз и за сметките на чужди средства.
Със съдържанието на законопроекта и мотивите към него може да се запознаете на сайта на Министерството на финансите, секция „Бюджет”.

Това е последният публичен текст, достъпен за гражданите. Насочваме ви насочим към  него, макар че това е предпоследният вариант на законопроекта, преди гледането му от Министерския съвет, като в него не са отразени предложенията на различните министерства, постъпили в резултат на съгласувателната процедура по чл. 32 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация. Доколкото тези предложения имат преди всичко козметичен характер, то публикуваният текст дава добра представа за същността на законопроекта.

„Три в едно – неочаквано добра комбинация”

С изработването на проект на закон за публичните финанси, Дянков едновременно решава три задачи.

Първо – законопроектът е разработен в изпълнение на програмата на правителството на европейското развитие на България.

Второ – законопроектът транспонира основни положения на Директива 2011/85/ЕС на Съвета от 08.11.2011 г. относно изискванията за бюджетните рамки на държавите –членки и за създаване на условия за изпълнението на относимите регламенти, приети в края на 2011 г.

Трето – със законопроекта се приемат някои дългосрочни фискални правила, които не можаха да станат част от Българската Конституция, въпреки усилията на финансовия министър.

Съгласно новите фискални правила, дефицитът по консолидираната фискална програма /КФП/ не може да надвишава 2 % от брутния вътрешен продукт /БВП/.
Консолидираните разходи не могат да надвишават 40 % от прогнозния БВП.

Гражданите – дефицит, бюджетарите – безчет

Законопроектът предвижда уреждането с един нормативен акт на общото устройство и структура на публичните финанси. С него се цели и допълнително засилване на взаимодействието между законодателната, съдебната власт и общините за провеждане на „благоразумна фискална политика” при спазване на референтните стойности за бюджетния дефицит и размера на консолидирания дълг, установени за Европейския съюз с критериите от Маастрихт.

Скрупольозно са уредени бюджетните взаимоотношения между бюджетарите в Министерството на финансите, в Народното събрание, в Националния осигурителен институт, във Висшия съдебен съвет и други органи.

Същевременно, в бюджетната процедура, както на национално, така и на местно ниво дори не се споменават като участници обикновените данъкоплатци и техните организации.

В проекта на закон няма и дума за консултиране на проекта за бюджет със синдикати и работодателски организации, браншови и потребителски организации, с граждански и квартални организации, с други структури на гражданското общество, като организации на хора с увреждания, и други организации със специфичен интерес, както и с обикновените данъкоплатци. Това е и най-големият дефицит на законопроекта. Напълно са игнорирани работещите форми на взаимодействие като консултативни съвети, обществени съвети, Социално-икономически съвет, Национален съвет за тристраннно сътрудничество, комитети за социално партньорство и др. Законопроектът сякаш е писан само за чиновниците. Данъкоплатците напълно отсъстват.

Гражданско участие в бюджетния процес

Участието на гражданите в бюджетния процес на местно и национално ниво отдавна е легитимно в Западна Европа, САЩ и Южна Америка. Например най-голямото пристанище в Европа – Ротердам е реновирано едва след широко обществено обсъждане с гражданите. Проектите на бюджети на много от общините в САЩ се обсъждат с местните общности, не само през деня, но и през нощта и се предават по кабелните мрежи. Инфраструктурата на бразилския град Сент Андре е построена едва след обсъждане с хилядите местни жители, организирано от синдикатите.

През последните години няколко български неправителствени организации, сред които и Институт за развитие на публичната среда също реализираха обучителни и популяризаторски проекти в областта на гражданското участие в бюджетния процес.

Съставяне на проект за общински бюджет

Съставянето на бюджета започва с:
• Преглед на дългосрочните цели по приетите от общинския съвет Стратегия, Общински план за развитие и общински програми. Целта е да се определят реално изпълнимите годишни цели и задачи, както и проектите и дейностите от общинските стратегии и програми, които ще се финансират през следващата година.
• Проучване на потребностите на местната общност. Целта е да се отговори на исканията на местната общност чрез разработване и остойностяване на нови услуги и разширяване/намаляване на обхвата на съществуващите услуги.
• Преглед и анализ на местните такси, цени на услуги, наеми и други решения на общинския съвет, свързани с общинските приходи. Целта е да се предвидят мерки за по-добра събираемост, промяна в цените, качеството и обхвата на местните услуги. Общинският съвет приема решения за определяне на местните такси, цени на услуги, наеми и др., за да се осигури приходната част на бюджета.
• Преглед и анализ на състоянието на общинската социална инфраструктура. Целта е да се оценят нуждите от капиталови инвестиции – основни ремонти и изграждане на нови обекти и да се формулират приоритетите на общинската инвестиционна програма за следващата година.
• Анализ на резултатите от управлението и разпореждането с общинска собственост. Целта е да се открият резерви за увеличаване на приходите и да се планира реалистично размерът на приходите и доходите от общинско имущество, както и на разходите за управление и поддръжка на общинска собственост.
• Формулиране на годишни цели и основните задачи. Целта е да се набележат основните приоритети на общинския бюджет за следващата година.

В резултат на описаните дейности общинската администрация съставя прогноза за размера на собствените приходи и местни разходи; предложение за размера на целевата субсидия за капиталови разходи от централния бюджет; намеренията за поемане на общински дълг. Прогнозата се изпраща в Министерството на финансите по реда и в сроковете, определени от министъра на финансите.

След приемане на Закона за държавния бюджет се съставя проект на бюджет на общината на основата на определените със закона държавни трансфери и определените стандарти за делегираните от държавата дейности.

Подготвеният проект на бюджет се представя за публично обсъждане от местната общност. За постъпилите на публичното обсъждане предложения се съставя протокол, който се прилага като неразделна част от проекта на бюджет при внaсянето му от кмета на общината за разглеждане от общинския съвет.

На тази фаза от бюджетния цикъл гражданите могат да бъдат въвлечени в широк консултативен процес. Провеждане на фокус групи, проучвания чрез въпросници и анкети, дискусии с потребители на общински услуги и срещи по квартали са някои от методите за консултиране с гражданите.

Целта е да се съберат мненията и предложенията на гражданите и да се проучат техните нагласи и потребности относно качеството, обхвата и цените на общинските услуги, и приоритетите на общинската инвестиционна програма.

Налице са редица специални закони, в които са разписани задълженията на общините да приемат общински програми и да създават общински фондове в различни сфери – здравеопазване, опазване на околната среда, култура, спорт, туризъм, инвестиции и др. Разработването на такива общински програми става с участието на неправителствени организации и представители на различни заинтересовани страни. Програмите се приемат с решение на общинския съвет и се финансират със средства от общинския бюджет. Изпълнението на програмите и дейността на фондовете се отчита пред общинския съвет. Общинските фондове функционират въз основа на приет от общинския съвет Правилник за дейността на фонда. Законодателството предвижда някои от общинските програми и фондове да се финансират от точно определени местни приходоизточници. Наличието на общински програми в определени сфери е задължително условие за привличането на средства от външни за общинския бюджет източници – национални програми и фондове, и фондове на ЕС.

Част от програмите имат Обществени и Консултативни съвети за управление на изпълнението, в които се включват представители на заинтересованите страни. Участието в разработката на общинските програми и в органите на управлението им е една от най-добрите възможности неправителствените организации и заинтересованите страни да влияят върху бюджетния процес.

Във фазата на съставянето на бюджета, влиянието и застъпничеството за обществения интерес се реализират като се правят предложения и се обосновава необходимостта от осигуряване на средства за проекти и дейности, включени в общинските програми. За тези от програмите и фондовете, които се финансират от определени със закон местни приходоизточници, се изисква планирането на приходите и разходите да става само по предназначение.

Приемане на общинския бюджет

Кметът на общината внася в общинския съвет проекта на общинския бюджет. Комисиите към общинския съвет разглеждат проекта и дават становища по него в съответствие с Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.

Общинският съвет приема общинския бюджет след приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за съответната година и в съответствие с единната бюджетна класификация.

Във фазата на приемане на бюджета гражданското участие се изразява в присъствие на заседанията на общинския съвет и неговите комисии и даване на становища и предложения във връзка с проекта на бюджет по реда и начина, определени в Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.

В тази фаза на бюджетния цикъл гражданските структури могат да настояват пред администрацията да се осигурят условия за открит бюджетен процес, като:
• Администрацията информира гражданите за това как техните предложения са отразени в бюджета;
• Окончателно приетият бюджет се публикува в достъпен формат на официалния сайт на общината;
• Списък с проектите от инвестиционната програма и проектите и дейностите от общински програми и планове, които ще се финансират през годината, се публикува на сайта на общината.

Изпълнение на общинския бюджет

Изпълнението на общинския бюджет започва от 1 януари и приключва на 31 декември.
Събирането на собствените приходи от местни данъци и такси се извършва от общинската администрация.

В процеса на изпълнение на бюджета гражданското общество получава информация за резултатите от текущото изпълнение чрез отчет на изпълнението на бюджета за първото шестмесечие, представен от кмета на общината пред общинския съвет, и чрез спазване изискването на закона за периодично предоставяне на информация чрез медиите за изпълнението на бюджета.

Възможностите за влияние на този етап от бюджетния цикъл се изразяват в провеждането на граждански мониторинг върху изпълнението на бюджета. Мониторингът се осъществява чрез пряко наблюдение на дейността на бюджетната комисия към общинския съвет и преглед и анализ на решенията на общинския съвет, свързани с актуализации на бюджета, решения за разпореждане с общинска собственост и приватизация, изпълнението на проекти от инвестиционната програма и реализирането на дейностите от общинските програми. Резултатите от мониторинга, заедно с препоръки и предложения трябва периодично да се предоставят на общинския съвет и администрацията и да се огласяват пред медиите. Чрез този подход гражданските структури могат да осигурят по-голяма публичност на провежданата бюджетна политика, да увеличат знанието на местната общност за същността на общинския бюджет и да представят на местната власт нови инструменти и подходи за постигане на по-открит и ефективен бюджетен процес.

Отчитане на общинския бюджет
Кметът на общината изготвя и предоставя годишния отчет за изпълнението и приключването на общинския бюджет за публично обсъждане от местната общност.
Годишният отчет за изпълнението на бюджета се разглежда и приема от общинския съвет. Неразделна част от отчета на бюджета представлява годишния отчет за състоянието на общинския дълг. Този отчет се приема с решение на общинския съвет.
Във фазата на отчитане на бюджета възможност за гражданско участие дава общественото обсъждане на отчета за бюджет. Гражданските организации могат да огласят свои становища и препоръки относно изпълнението на бюджета, особено за резултатите от изпълнението на важни за местната общност проекти и дейности от общинските програми и планове.

Отчетите за изпълнението на общинските програми, както и самите програми, трябва да са публични, за да се осигурят условия за ефективен граждански контрол и да се разработят и предложат на местната власт проекти и инициативи, съответстващи на интересите на местната общност.

Гражданските организации могат да настояват отчетът за изпълнението на бюджета и отчетът за състоянието на общинския дълг да станат публични чрез публикуване на официалната Интернет страница на общината.

Различните фази на бюджетния цикъл са в различна степен достъпни за граждански принос и участие. Методите за консултиране с гражданите и различните форми на гражданско участие, приложими в различните фази, са: фокус групи, проучване с въпросници, обществени обсъждания, обществени и консултативни съвети, възможностите, които дават информационните технологии.

Как могат да се използват информационните технологии и Интернет за въвличане на гражданите в бюджетния процес?

Интернет страниците на общините /голяма част от тях имат такива/ могат да се използват успешно за допитване до гражданите чрез вграждане на механизми за обратна връзка. На тях могат да се публикуват анкети, формуляри и други материали, а потребителите да изпращат коментарите си по електронна поща. Това спестява средства за разпечатване на голямо количество материали. За хора с достъп до Интернет е много лесно да се отзоват и да дадат мнение.

Би било много полезно за гражданите, в официалната страница на общината да има електронно приложение/рубрика „Открит бюджет”, което да предоставя възможност за обратна връзка и информация за:
• Параметрите на новоприетия общински бюджет;
• Шестмесечния отчет за изпълнението на бюджета;
• Финансирането и изпълнението на проекти по различни общински програми;
• Финансирането и изпълнението на проекти от Инвестиционната програма на общината;
• Актуализация на бюджета;
• Изменението в размера на местните такси и данъци;
• Отчета за изпълнението на бюджета;
• Проекта на бюджет;
• Нормативната уредба за общинския бюджет – закони и приемани от общинския съвет подзаконови нормативни актове;
• Начини за предоставяне на предложения, коментари, мнения и становища за бюджетната политика на общината и включване в консултации по бюджетния процес;
• Общинските подразделения на данъчните служби и срокове и условия за плащане на данъци и такси.

Консултирането на общинския бюджет с гражданите може значително да се улесни чрез използването на електронни средства, като:
• Електронни пощенски кутии
Дават възможност на заинтересованите страни да изказват своето мнение бързо, лесно и с минимални разходи.
• Електронни списъци за разпространение на документи
Списъците се използват за разпращане на различни материали, включително и въпросници до заинтересованите организации и граждани. На гражданите се дава възможност да се регистрират в Интернет страницата на общината, за да получават редовно актуална информация по въпроси и теми, които ги интересуват. Коментарите им могат да се използват при консултиране на важни решения с местната общност.
• Интернет форуми

Тези форуми се провеждат с цел обсъждане на различни общински стратегии, програми, инициативи, политики и специфични въпроси.
• Онлайн разговори в реално време

Предлагат възможност на участниците да обменят мнения за фиксиран период от време с представители на ръководството на общината.
• Онлайн анкети
Това са анкети, публикувани на страницата на администрацията, които могат да се извлекат, попълнят и изпратят по електронна поща.

Възможните недостатъци при използването на информационните технологии за обратна връзка с гражданите са:
• Все още ограниченият достъп до Интернет в някои общини;
• Евентуални технически проблеми;
• Информацията трябва да се адаптира за Интернет, което изисква специални умения.

Дефицит на знания или дефицит на морал

Надяваме се, че липсата на данъкоплатци в проектозакона за публичните финанси се дължи на дефицит на знания на държавните чиновници, а не на дефицит на морал. Ето защо препоръката ни е бюджетарите да убедят законодателя да създаде още една глава в проекта на закон със заглавие „Гражданско участие в бюджетния процес”. Главата следва да съдържа два раздела „Гражданско участие в бюджетния процес на общинско ниво” и „Гражданско участие в бюджетния процес на национално ниво”. В разделите да се регламентират подробно специфичните цели на различните етапи в бюджетния процес, основните заинтересовани страни и формите на гражданско участие в процеса на формиране на бюджетната политика.