Публичното говорене на вицепремиера и министър на финансите Симеон Дянков прилича на „валсиране” – две напред, едно назад. Примери за това – колкото искаш. Така в България се създава чувство за несигурност и непоследователност. Подобно усещане е противопоказно за който и да е финансов министър – по дефиниция финансовият министър трябва да внушава консервативност, стабилност и сигурност. Лежерността на изказа на нашенския „Брад Пит с очила”, отдавна провокира синдиката „Подкрепа” да му иска оставката.
Поредното „валсиране” на министър Дянков бе изказването му, че от началото на месец юли, с въвеждането на новите правила за работната заплата на държавните служители, започнала истинската административна реформа в страната ни. Всъщност от административна реформа няма и помен, така както няма и следа от финансова децентрализация, от както министър е Дянков. Принципите при изпълнение на държавната служба, залегнали в Закона за държавния служител отдавна са се превърнали в своето отрицание.
Този материал не представлява наръчник за заобикаляне на закона. Всеки ведомствен HR, който има претенцията да е добър, отдавна знае вратичките, съществуващи в него. Този текст е предназначен за младите хора, които имат намерение да постъпят на държавна служба. Нека те не придобиват комплекс за малоценност след поредното неуспешно явяване на конкурс в държавната администрация.
Ще се убедим, че Законът за държавния служител няма нужда да бъде заобикалян. Той съдържа достатъчно пробойни, за да бъде постоянно извращаван.
Постъпване на държавна служба – призвани или предварително избрани кандидати?
Според Закона за държавния служител /ЗДСл/ на държавна служба се постъпва задължително след провеждането на конкурс /чл. 10 от ЗДСл/. Конкурсната комисия се състои от най – малко трима члена, като в състава й задължително се включват служител с юридическо образование, прекият ръководител на свободната конкурсна длъжност и представител на звеното „Човешки ресурси”.
Законът не изисква задължително участие в конкурсната комисия на независими външни специалисти в съответната област, както и на представители на синдикалните организации на държавните служители, които да гарантират законосъобразността и справедливостта на конкурсната процедура.
Органът по назначаване определя условията за участие в конкурса, а конкурсната комисия допуска до участие кандидатите. Много често условията за участие са тенденционно завишени и не отговарят на условията за заемане на длъжността – професионален опит, владеене на чужди езици, компютърна грамотност и т.н. Целта е още на този предварителен етап да се отстранят максимален брой неудобни кандидати.
Конкурсът най-често се провежда на два етапа – тест и интервю. До интервю се допускат само кандидатите, решили теста с определен брой точки. Редовна практика в държавната администрация е грубото толериране на определен кандидат, така че той да спечели конкурса. На него предварително се дават резулататите от теста, за да постигне най-висок резултат. Той се толерира и по време на интервюто. Толерираният кандидат се посочва предварително на конкурсната комисия от представител на политическото ръководство или от висш държавен служител, който се ползва с политическо доверие.
Въпреки изискването на българската Конституция /чл. 120 от Конституцията на Република България/, съдебното обжалване на който и да е етап от конкурсната процедура от страна на кандидата е невъзможно, според ЗДСл.
И докато описаната до тук процедура все пак съдържа в себе си някаква конкурентност, то следва да отбележим, че ЗДСл съдържа в себе си механизъм, чрез който определено лице може да се окаже на сериозна ръководна длъжност в държавната администрация, без да се явява на какъвто и да е било конкурс. Този механизъм е любим на управляващите, които широко го използват.
Става въпрос за т. нар. назначаване по заместване /чл. 15 от ЗДСл/. Необходимо е наличието на щатна бройка в държавната администрация, която е временно свободна /титулярът отсъства повече от три месеца/, поради продължителен отпуск по болест, майчинство или друга причина. Такава бройка има в почти всяка администрация. Лицето се назначава по заместване на нея, след което може да бъде преназначено, дори на ръководна длъжност – например директор на дирекция. По този начин легално се избягват конкурсната процедура, както и необходимостта, кандидатът да доказва наличието на определен професионален опит за заемането на съответната длъжност. Така служителка, ползваща майчинство, може да се окаже многократно трамплин за служебната кариера на политическите парашутисти.
Възнаграждение
Разходите за основни заплати на служителите в държавната администрация и дължимите за тях осигурителни вноски за сметка на осигурителя са в размер не по-малък от 70 на сто от разходите за заплати, възнаграждения и задължителни осигурителни вноски по бюджетите на разпоредителите с бюджетни кредити.
Разходите за допълнителни възнаграждения за постигнати резултати – т.нар. допълнително материално стимулиране /ДМС/ са в размер на 30 на сто, и могат да се изплащат четири пъти годишно – през април, юли и октомври на текущата година и през януари – за предходната година.
Брутната заплата на държавните служители се състои от основна заплата и допълнителни възнаграждения. Основната месечна заплата се определя по нива и степени в съответствие с Наредбата за заплатите на служителите в държавната администрация, като се отчита нивото на заеманата длъжност, квалификацията и професионалният опит. Нивата на основните месечни заплати се определят въз основа на длъжностните нива в Класификатора на длъжностите в администрацията /КДА/. Всяко ниво на основните месечни заплати за длъжност включва шест степени, всяка от които има минимален и максимален размер на основната месечна заплата на служителите, заемащи длъжности в съответното ниво. Индивидуалната основна заплата на служителите може да се увеличава въз основа на годишната оценка на изпълнението на длъжността. Служителите в държавната администрация вече няма да получават като допълнително възнаграждение процент за прослужено време или т.нар. клас.
Въведената система за възнагражденията от 1 юли 2012 г. има следните слабости:
– мизерно ниво на възнаграждение при първоначално постъпване на служител в съответната администрация без професионален опит – така например младеж без професионален опит, завършил публична администрация в Софийския университет и спечелил конкурс може да започне кариерата си като държавен служител на длъжност младши експерт в министерство с възнаграждение 320 лева;
– субективизъм и формализъм при определяне на индивидуалната основна заплата – субективен и формален е самият процес на определяне на оценката за изпълнението на длъжността, от което зависи размера на увеличението на заплатата;
– несъответствие между размера на възнаграждението и длъжността – държавни служители на по-ниска длъжност могат да вземат възнаграждение в размер, значително по-висок от възнаграждението на държавен служител, заемащ две нива по-висока длъжност, което действа демотивиращо на персонала;
– наличие на държавни служители с двойни заплати, работещи по европейски програми, което демотивира останалия персонал;
– възможности за държавните служители да получават допълнителни възнаграждения по граждански договори, включително и от администрацията, в която работят, което торпелира идеята за премахване на т.нар. бонуси.
Стабилитет или тленност
ЗДСл прокламира стабилитет на държавната служба. Това означава, че веднъж назначен, държавният служител запазва положението си, служебното му правоотношение не може да бъде изменяно едностранно и може да бъде уволняван само в описаните в закона редки случаи. В действителност, държавният служител може да бъде уволняван по всяко време и едва ли не по прищавка на политическото или административно ръководство.
Най-честите случаи на уволнение са следните:
1. Уволнение без предизвестие и без излагане на мотиви /чл. 12 от ЗДСл/ – в едногодишен срок от първоначалното постъпване на държавна служба. Всеки, дори назначеният след конкурс може да бъде уволнен в тази хипотеза. Установената съдебна практика показва, че не се изискват каквито и да било мотиви за освобождаването от длъжност на държавния служител от страна на органа по назначаването в т. нар. срок за изпитване.
2. Подаване на оставка след „дружески” разговор с ръководството.
Ръководството на администрацията привиква държавния служител, за да му заяви, че не иска да работи повече с него. На държавния служител се дава срок, в който да напусне сам. Като бонус от страна на ръководството следва да се възприема предложението му държавният служител да си намери място в друга администрация, използвайки т.нар. вътрешна мобилност /чл. 81а от ЗДСл./.
3. Уволнение след атестиране.
Веднъж годишно дейността на държавния служител подлежи на оценка. Оценяването на изпълнението на държавния служител е процес, при който прекият ръководител проверява и оценява изпълнението на трудовите задължения на своите подчинени. Оценката може да бъде от 1 до 5, като 5 е най-ниската оценка. Оценката не подлежи на съдебен контрол. Държавният служител, получил оценка 5 – „Неприемливо изпълнение” при атестирането може да бъде уволнен без предизвестие от заеманата длъжност. Очевидна е възможността целия процес на атестирането да бъде абсолютно субективен.
4. Дисциплинарно уволнение.
Основна роля при дисциплинарното уволнение играе т. нар. дисциплинарен съвет. Той разглежда дисциплинарното нарушение от държавния служител и предлага на органа по назначаването налагането на съответното на извършеното нарушение дисциплинарно наказание. Съветът се състои от редовни и резервни членове, всичките внимателно подбрани и назначени от органа по назначаването. В работата на дисциплинарния съвет не се допуска участието на външни за администрацията лица, които да гарантират елементарна справедливост на процеса. Решенията и действията на съвета не подлежат на съдебен контрол.
5. Уволнение след промяна на изискванията за заемане на длъжността.
Променят се изискванията за заемане на съответната длъжност, най-често в устройствения правилник на администрацията. По този начин най-често се създава възможност да бъдат уволнени главните секретари.
6. Уволнение след съкращаване на длъжността.
Изменя се или се закрива длъжност в устройствения правилник на администрацията и/или в длъжностното разписание.
Кариерно развитие или стратегии за оцеляване на държавния служител
ЗДСл прокламира възможността държавният служител да се развива в държавната служба и да получава повишение.
Повишението бива два вида – повишение в ранг или в длъжност.
Повишение в ранг. Рангът е израз на професионалната квалификация на държавния служител като съвкупност от знания и умения, необходими за качествено изпълнение на длъжността. Наличието на определен ранг е едно от изискванията за заемане на определена длъжност в държавната администрация.
Повишението в длъжност се извършва чрез провеждане на процедура по конкурентен подбор. При нея работодателят кани няколко държавни служители, притежаващи необходимия опит за заемане на длъжността, от които си избира един, който повишава в длъжност.
Процедурата най-често е формална. Работодателят предварително се договаря с държавния служител, който ще се повишава в длъжност. Ако само един служител отговаря на условията за заемане на длъжността, то същият може да бъде повишен в длъжност без провеждане на процедура по конкурентен подбор. Резултатът от конкурентния подбор също не подлежи на съдебен контрол. Органът по назначаване може да обяви конкурс, в случай че не повиши в длъжност никой от служителите.
Мотивацията за израстване в държавната служба е твърде специфична. Обикновено държавните служители нямат нищо против да бъдат повишени в следваща експертна длъжност – например от старши експерт в главен експерт.
Не така стои въпросът с ръководните длъжности. Много от държавните служители, особено тези които искат по-дълго да се задържат на държавна служба, отказват да бъдат повишени в директори на дирекции, главни директори или главни секретари. Това са длъжности, които са „проветриви” – вероятността да бъдеш уволнен при смяната на политическото ръководство е твърде голяма. Ето защо при свободни висши държавни длъжности, същите се заемат от служители от администрацията, въз основа на т. нар. вътрешно съвместителство /чл. 16 от ЗДСл/. Това е защитна стратегия, при която служителят продължава да изпълнява основната си длъжност като допълнително съвместява и висшата длъжност – например директор на дирекция, за което получава собственото си възнаграждение, плюс половината от минималния размер на възнаграждението за съвместяваната длъжност. ЗДСл предвижда подобно съвместителство да става за срок до 6 месеца, след което да се назначи титуляр.
В действителност, законодателството позволява да можеш да изпълняваш длъжността за неограничен срок, стига шестмесечните периоди да бъдат прекъсвани с по-няколко дни, през които за изпълняващ длъжността да бъде назначено друго лице. Това е един от способите, чрез които макар и неефективно и само частично се решава въпроса с текучеството на ръководни кадри в държавната администрация.
Бюрокрацията на Макс Вебер или модерен административен мениджмънт
Описаният модел на държавна служба е остарял и има малко общо с модерният административен мениджмънт. В основата на този модел стои Веберовата бюрокрация от 19 век, табелата за ранговете на чиновниците на руския цар Петър 1 от 18 век и модели за атестиране на държавните служители, използвани във Великобритания през средата на 20 век.
Необходима е спешна административна реформа, част от която е приемането на нов Закон за държавния служител. Професионализмът и експертността да заменят политическата зависимост. Обективното начало и реалната мотивация да заменят субективизма и формализма при упражняването на държавната служба. Принципността и конкурентността да замени своеволието.
Заповедното начало /понастоящем държавните служители се назначават със заповед/ трябва да бъде заменено с договора като най-гъвката форма за уреждане на служебните правоотношения.
Йерархичният бюрократичен принцип трябва да бъде заменен от екипността; установеното твърдо работно време да бъде заменено с плаващо работно време; оценката на индивидуалното трудово изпълнение – с реално постигнатите резултати и усвоените бюджетни средства от програмни бюджети; съдебният контрол да замени административния; да се въведе граждански контрол върху дейността на държавната администрация и т.н. и т.н.