Електронни парламенти

Къде е силата?
16.01.2012
Президентът без квота в Комисията ”Коларов”
18.01.2012

 Развитието на технологиите в областта на интернет и мобилните комуникации, промени фундаментално състоянието на съвременните общества. Информационните и комуникационни технологии постепенно се утвърдиха, като ключов катализатор за икономическия и социален напредък, предизвиквайки често неочаквани промени с дълбоко значение за живота на хората по света. Същите тези технологии за кратко време успяха да се наложат в бизнеса и преобразиха пазарните модели, както и начините, по които предприятията установяват връзка със своите потребители. Новите уеб-базирани комуникационни инструменти поставиха пред сериозно изпитание традиционните медии и средства за масова комуникация. Сферите на търговията, образованието, здравеопазването, банковото дело и т.н. са само частица от обществения живот, пред която се разкриха изцяло нови възможности за получаване и обмен на информация.

Динамичното нарастване и постоянно видоизменяне на информационното общество имат важни последици и за публичните институции. Парламентите днес се намират на „кръстопът“, тъй като средата в рамките на която те работят се трансформира и това неминуемо оказва влияние върху начина, по който те се възприемат от гражданите. Ето защо, вместо да бъдат единствено свидетели на тези трансформации, институциите би трябвало задълбочено да проучват възможните начини за използването на новите технологии, с оглед укрепването на демокрацията и насърчаването на политическото участие.

През 2005г. Департаментът по икономически и социални въпроси към ООН, съвместно с Междупарламентарния съюз*, създаде т.нар. „Глобален център за информационни и комуникационни технологии в парламентите“. Създаването на тази институция имаше за цел да отговори на все по-нарастващата нагласа по света за изграждането на „Информационно общество“. В неговите рамки законодателната власт би трябвало да изпълнява по-ефективно конституционните си задължения, чрез използването на различни информационни и комуникационни технологии (ИКТ).

През следващите години Центърът започна да работи като звено за събиране на информация, организиране на изследвания и оказване на техническа помощ. Чрез тази дейност ООН на практика подкрепя съществуването на структурен диалог между отделните парламенти, международните организации, гражданското общество, представителите на частния сектор и т.н. Основна теза на Организацията на обединените нации е, че единствено чрез взаимодействието между всички заинтересовани страни в дадена сфера, могат да се установят най-добрите практики и да се осигури прилагането на необходимите политики.

Блогът „Отворен парламент – граждански гласове“ ви представя доклада за „Световните електронни парламенти“, изготвен от „Глобалния Център за Информационни и комуникационни технологии“. В него се посочват някои от основните проблеми пред изграждането на „електронните парламенти“ в отделните държави. Предлагат се и начини за ефективното преодоляване на тези препятствия, чрез адекватното използване на нови инструменти и технологии.

Предизвикателствата пред парламентите

Една от постоянно потвърждаваните тези по време на международните конференции за „Електронен парламент“ твърди, че политиките и плановете за прилагане на ИКТ трябва да се ръководят от ценностите на демокрацията. Тези виждания за основните ценности и характеристики на демократичния парламент се споделят и от „Междупарламентарния съюз“ (международна организация, сътрудничеща си с ООН) – парламентите трябва да бъдат представителни, прозрачни, достъпни, отговорни и ефективни.

Докладът за „Световните електронни парламенти“ от 2010г. има за цел да подпомогне парламентарните представители и администрация да отговорят на тези предизвикателства и да се възползват от въвеждането на ИКТ. Той е създаден в духа на подобен доклад от 2008г., който за пръв път документира усилията на отделните парламенти да използват модерни технологии, за укрепването на институционалната им роля. Докладът от 2010г. превежда читателите през уникалната среда на парламентарните технологии, доказва нейната сложност и предлага начини за преодоляването на някои от предизвикателствата на ИКТ.

Представени са най-новите данни за използването и наличието на системи, приложения, хардуер и други инструменти в парламентите по света на базата на международно проучване, проведено от „Глобалния център за ИКТ в парламентите“ през 2009 г. По време на изследването е изпратен въпросник до 264 еднокамарни и двукамарни парламента в 188 страни, както и до два регионални парламента. Събрани са 134 отговора, които включват националните законодателни органи на 109 страни, както и по един регионален европейски и африкански законодателен орган. Сборът на националните законодателни тела, участвали в изследването, представя мнението на 27 250 депутати (или 61%) от съществуващите близо 44 800 представители на национални парламенти по света. Народно събрание на България не се включило в това изследване.

Докладът изтъква два критични въпроса – комуникацията с гражданите и изискването за прозрачност. Той предлага и методология за оценяването на ИКТ в законодателната власт, създавайки подробно описание на състоянието на електронните парламенти по света. Изследването завършва с анализ на междупарламентарното сътрудничество и предлага на парламентарните и спонсориращи общности създаването на обща рамка за електронните парламенти, основана на стратегически цели, които да служат на демокрацията, доброто управление и постигането на международно договорени цели за развитие.

Как работят парламентите – основни констатации:

Констатациите за това как работят парламентите с обществеността показват наличието на известно подобрение от 2007г. Констатира се и фактът, че относително по-голям брой от парламентите и техните членове използват ИКТ ефективно, за да са във връзка с гражданите. 85% от парламентите са отчели нарастване на комуникацията си с гражданите чрез използването на различни инструменти на ИКТ.

Твърде вероятно е еднопосочните аудио и видео инструменти да бъдат основно използвани през следващите няколко години. Интернет предаването – т.нар. „стрийминг“ е един от най-често използваните инструменти, като се очаква той да се увеличава и през следващите години. Въпреки това петте най-добри инструмента, за които се предполага, че ще бъдат основно използвани, са интерактивни – онлайн дискусии, анкети, електронни петиции, онлайн консултации по различни въпроси, консултации по законопроекти.



Предизвикателствата при използването на ИКТ за комуникация с гражданите, определени от мнозинството институции, се състоят в това, че техните членове не са достатъчно добре запознати с технологиите от една страна, а гражданите – със законодателния процес, от друга.

Уебстраниците са се превърнали в основно средство, чрез което парламентите оповестяват работата си пред гражданите и чрез което те могат да поститнат напредък по отношение на целите за прозрачност и отчетност. Степента на налична информация на парламентарните уебсайтове, заедно с това, доколко тя е навременна и изцяло представена, е едно от основните средства за преценка на нивото на откритост за даден парламент. Въпреки че почти всички парламенти днес разполагат с интернет страници, много от тях все още не отговарят на някои от най-важните препоръки на „Междупарламентарния съюз“ по отношение на тези институционални сайтове. Така например една трета от парламентарните страници не се публикуват текстовете и статута на предлаганите закони, а само 45% са приложили стандарти, които осигуряват достъп до уебстраниците за хора с увреждания.

Развитието на електронния парламент се базира на активната ангажираност, ясна визия, стратегическо планиране, управление на широка основа, както и на адекватни ресурси. За много от парламентите може да се каже, че не притежават редица от тези компоненти. Над 40% от парламентите, участвали в изследването, не разполагат със стратегически план в тази сфера, който постоянно да се обновява. От друга страна почти една четвърт от парламентите са отразили ангажираността на своите политически лидери и говорители по тази тема като крайно недостатъчна. Необходимо е поемането на сериозен политически ангажимент, за да се реализират намеренията за повишаване на прозрачността и отчетността на законодателната власт, да се превърнат в реалност, чрез използването на ИКТ.

Притежаването на системи и стандарти за управление на документите в дигитален формат е основен елемент, гарантиращ подобряването в дейността на парламента, както и увеличаването на прозрачността и отчетността на институцията. И все пак резултатите от проучването през 2009г. показват, че е имало относително малък напредък в развитието на тези системи и стандарти от 2007г. По-малко от половината парламенти разполагат със система за управление на предлаганото законодателство и едва 25% използват формата XML за своите парламентарни документи.

Парламентите винаги са били информационно интензивни институции. Днес ИКТ създават още по-високи изисквания за информацията, като повишават и стандартите, по които се оценява точността, пълнотата и възможността да се използва предоставяната информация. За да отговорят на тези изисквания, някои парламентарни библиотеки са се превърнали в лидери в сферата на интегрирането на нови технологии в тяхната дейност. Много от останалите, обаче продължават да са изправени пред предизвикателства, произтичащи от недостатъчните ресурси за обучение, ограниченото наличие на техника, а в някои случаи и липсата на разбиране за приноса, който новите технологии могат да имат по отношение на парламентарната дейност.

Електронният парламент трябва да се базира на устойчива и адекватна техническа инфраструктура. Необходими са различни компоненти – сложен и най-нов хардуер, софтуер, приложения и услуги за сигурност, както и обучен екип, който да се ориентира изключително добре в сферата законодателството. Резултатите от изследването през 2009г. в рамките на техническите въпроси показват известен напредък, особено по отношение на дейността по време на пленарните заседания и в обучението на служители и персонал. Редица предизвикателства, обаче не са преодолени. Така например, докато 96% от всички парламенти притежават локални мрежи (LAN), само 72% са заявили, че всичките им членове и комитети са свързани с нея. Освен това е необходимо да съществува и по-голяма възможност за поддръжка на приложения свързани с надзора над законодателните отговорности на парламента.

Състоянието на Електронните парламенти през 2010г.

Цялостното описание на електронните парламенти през 2010г. е базирано на получените отговори от изследването и използването на статистическа методология за оценяването на ИКТ в рамките на законодателната власт. Методологията придава цифрова оценка по шест показателя, свързани с различни сфери, включени в наблюдението през 2009г.:

1 – контрол и управление на информационните и комуникационни технологии
2 – инфраструктура, услуги, приложения и обучение;
3 – системи и стандарти за създаването на нормативни документи и информация;
4 – наличието на уеб-библиотека или архив и възможности за търсене;
5 – парламентарни страници;
6 – комуникация между гражданите и техните парламенти.

Числовите оценки в рамките на всяка сфера се събират с другите, като по този начин се получава крайният резултат спрямо максималните 100%, който отчита моментното състояние на електронните правителства в отделните държави.
Крайните резултати, описващи управлението и усвояването на ИКТ от парламентите по света, варират между 13.5% и 82.7%. Парламентите, доближаващи горната граница на резултатите, са не повече от 20% и разполагат с множество компоненти, улесняващи технологичните нужди на законодателната власт – стабилна управленска организация; солидна, но и гъвкава инфраструктура; системи за управление на парламентарната документация; архив и търсачки; уебстраници, предлагащи огромна база от навременна и пълна информация с множество канали за достъп до нея; различни инструменти за ангажирането на гражданите, както чрез традиционните комуникационни методи, така и чрез по-новите методи на интерактивните медии.

Парламентите, доближаващи се до долната граница по използване на ИКТ, не разполагат с подходяща управленска структура. Изненадващо голям брой от тях все пак имат по-добри показатели от очакваните в тази сфера. Липсва обаче адекватна инфраструктура (някои не разполагат дори с надеждна електрическа енергия), често няма системи за управление на документацията, архивите са незначителни, а сайтовете им не съдържат почти никаква информация (някои парламенти не разполагат с уебстраници). В тези институции не са налице необходимите условия за ползването на ИКТ-инструменти за връзка с гражданите.

Парламентите със среден резултат са различни във своите силни и слаби страни. Понякога те имат добри резултати в една или две сфери, но не са постигнали значителен напредък в останалите категории. Прилаганите инструменти на ИКТ от тях са различни, както за пръв път се отбелязва в подобно изследване, проведено през 2008г. Така например, докато някои парламенти имат високи резултати за техните библиотеки, уебстраници и комуникации, два пъти повече са получили ниски оценки в това отношение.
Както се очаква, равнището на доходите в една страна често се превръща в пречка пред използването на информационни и комуникационни технологии. Въпреки това власти, например в Латинска Америка, имат общ резултат над средния за всички парламенти, участвали в проучването, което предполага насърчаването на развитието на ИКТ-инструментите в този регион.

Настоящото състояние на технологиите за Електронен парламент оказва влияние и върху отделните парламентарни представители. Така например от 27 249 парламентарни представители в законодателната власт, които са взели участие в изследването:

  • 20% не разполагат с персонален настолен компютър или лаптоп;
  • 31% не разполагат с достъп до парламентарната вътрешна мрежа;
  • 28% не разполагат с достъп до текстовете и статута на предлаганите законови мерки от уебстраниците на своите парламенти;
  • 47% работят в парламенти, които не са приложили стандартите, подпомагащи ползването на уебсайтовете от хора с увреждания, което затруднява тази група от граждани да следи работата на парламента и неговите представители;
  • 44% не разполагат с достъп до уеб-библиотека, която да организира информация по въпроси от интерес за членовете на парламента.

Ролята на международно сътрудничество

Изследването за Електронните парламент от 2010г. подчертава стойността на междупарламентарното сътрудничество като една от най-малко струващите и потенциално най-ефективни стъпки за справянето с предизвикателствата на Информационното общество чрез ИКТ. Докладът подчертава и значението на регионалното сътрудничество, което предлага изключителни възможности за споделяне на ресурси, преодоляване на липсата на „know-how” и установяване на общи подходи. Напредъкът в това отношение, постигнат от новите регионални мрежи в Африка, Азия и Латинска Америка, заедно с този на вече съществуващите мрежи на глобално регионално и под-регионално ниво, доказва ползите от установеното сътрудничество.

Констатациите по отношение на сътрудничеството показват, че малко повече от ¼ от парламентите осигуряват или биха желали да осигуряват подкрепа за други парламенти при използването на ИКТ. От друга страна 46% от парламентите съобщават, че са получавали помощ или биха желали да получат такава за подобряването на своите ИКТ. Тази констатация подчертава значителната роля и необходимостта от нови участници в процеса на развитие на ИКТ за законодателните институции на държавите.

Поради критичната нужда от финансова и техническа помощ в парламентите на развиващите се страни, вноските на международната дарителста общност и тези на страните с по-висок доход са особено важни. За да се максимизират ползите от инициативите за укрепване на парламентите, трябва да се постигне по-голяма съгласуваност между програмите, а така също да се намали дублирането на усилия. Това ще изисква обвързването на ИКТ към други международни инструменти за взаимна помощ. Освен това е необходимо да се насърчава и по-високото ниво на междупарламентарно сътрудничество, с оглед постигането на напредък в страните с развиващи се демокрации и нисък среден доход.

„Глобалният център за ИКТ в парламентите“ е съставил рамка за развитието на Електронните парламенти за периода 2010-2020г. Тя е създадена въз основа на набор от стратегически цели в сферата на парламентарните технологии. Тези цели служат като общи принципи, стремящи се към улесняването на координацията и сътрудничеството между отделните парламенти, донори, международни организации и гражданското общество.

Стратегическата рамка за Е-Парламент 2010-2020 е организирана върху пет основни области, по които следва да се предприемат конкретни действия през следващите десет години. Те включват:

  • подобряването на политиките за развитие;
  • по-тесни връзки между парламентите и гражданите;
  • гарантиран достъп до националното законодателство;
  • прилагането на ИКТ за улесняването на основни парламентарни функции;
  • създаването на устойчива и координирана програма за техническа помощ.
Резултатите от проучването през 2009г. показват настоящото състояние на парламентите по отношение на тези стратегически цели. Бъдещите проучвания ще трябва да извършват и оценка за напредъка през следващите години.

Какво можем да направим? Препоръки, за да вървим напред.

Стратегическите цели от рамката за 2010-2020г., констатациите от проведеното изследване през 2009г., както и презентациите и дискусиите по време на конференциите по въпросите за Електронните парламенти, предоставят ясен план за действие, който би гарантирал напредък. Докладът от 2010г. представя интегриран набор от препоръки, взети от горепосочените източници и организирани в следните области:

  • Политики;
  • Планиране и управление;
  • Комуникация;
  • Прозрачност и отчетност;
  • Техническа инфраструктура;
  • Регионално и глобално сътрудничество.
Някои от тези препоръки се отнасят до парламентите на национално ниво. Към други, които включват националните парламенти и международната общност, трябва да се подходи на международно ниво.

Изследването от 2010г. показва, че някои парламенти са подходили „новаторски“ при използването на технологии в рамките на тяхната ежедневна дейност. Те са постигнали значителна степен на откритост пред обществото, а членовете им използват най-напредналите технологии, които да ги подпомагат. Техният опит и знания за това, как да се прилагат технологиите, трябва да бъде споделен с останалите. От друга страна, много парламенти сякаш усвояват „парченца и части“ от технологиите, но без последователна и устойчива визия за тяхното прилагане. Те не са в състояние да достигнат пълния потенциал, с който ИКТ могат да укрепят институциите. Възможно е дори да изостават в своето развитие. Рамката за Е-парламент 2010-2020 би трябвало да позволи на парламентарните институции в отделните държави и на международната общност да измерват навсякъде напредъка в решаването на тези предизвикателства, в повишаването и поддържането на степента на демокрация.

Технологиите позволяват на парламентите да завишат нивото на прозрачност, достъпност и отчетност. Уебстраница с най-новите доклади от дейността на комисиите и пленарните дебати гарантира създаването на по-отворени парламентарни институции. Интерактивните инструменти за комуникация дават възможност на гражданите и организациите на гражданското общество да се ангажират със законодателството. Чрез различни канали се насърчава по-големият достъп до информация за всички групи от обществото, независимо от физическото местоположение или икономическия статус. Публикуването на речите и гласуванията на членовете на парламента, а така също и на информация за техните заплати и разходи, повишава нивото на отчетност.

Може да се спори дали в епохата на Информационното общество способността на институциите да постигат възможно най-високи нива на откритост и да изпълняват своята дейност, като представители на народа, зависи от ефективното използване на ИКТ. Също така може да се спори дали за постигането на тези цели парламентите трябва да споделят на регионално и международно ниво своя опит, натрупани знания и идеи.

Националните конституции укрепват авторитета на законодателната власт. Капацитетът за упражняване на този авторитет, обаче зависи от това доколко добре се изпълняват законодателните, надзорни и представителни отговорности. ИКТ представляват едно от важните средства, позволяващи на законодателната власт да изпълнява тези отговорности по ефективен начин. И тъй като новите комуникационни технологии продължават да се разпространяват в обществото, пред парламентите стои реалната възможност да използват ИКТ, за да изградят по-силна връзка между гражданите и техните представители. Изказано е твърдението, че ако гражданите се чувстват „свързани“, те ще бъдат и по-ангажирани, а парламентът ще се възприема, като по-отговорен и легитимен. Това създава и потенциал за промяна на негативните възприятия спрямо политическите институции, а в това число и спрямо законодателните органи.


Междупарламентарният съюз (http://www.ipu.org/english/home.htm) е международна организация на национални парламенти, създадена през 1889г. Основната цел на Съюза е да подкрепя диалога, мирните взаимоотношения и сътрудничеството между държавите, с оглед утвърждаването на представителната демокрация по света. Съюзът работи в тясно сътрудничество с ООН, чиито основни цели споделя.