Къде е силата?

Корпорацията ЦИК
17.01.2012

Този въпрос си поставя Parliamentary Powers Index – изследващ на силата на парламентите. В опит да се измери силата на правомощията на националните законодателни органи, преподавателите М.Стивън Фиш – Департамент по политология в университета „Бъркли“, Калифорния и Матю Криониг от Департамента по публично управление в университета „Джорджтаун“, създават Parliamentary Powers Index.

С изследването[1] си учените се опитват да докажат, че силата на националната законодателна власт може да е институционалният ключ към демократизация на държавата. Колкото по-силен е парламентът, толкова по-ограничени са възможностите за злоупотреба с власт от страна на изпълнителната власт. Където законодателната власт е силна, се инвестира в изграждането на политически партии. Колкото по-силни са политическите партии, толкова по-здрава е връзката, която те предоставят между хората и избраните от тях представители във властта, увеличавайки по този начин „вертикалната отчетност“ в страната.

Ако политиците не успеят да изградят силна законодателна власт, хората твърде скоро биха се оказали в политически режим, в който техните гласове не се зачитат, нито се броят правилно, нито се чуват.

Индексът е базиран на 32 въпроса (виж Приложение), които изследват способността на парламента да наблюдава и контролира работата на изпълнителната власт, независимостта на парламента от натиск и контрол от страна на изпълнителната власт, правомощията на парламента в специфични области, както и ресурсите, с които той изпълнява своята работа. Въпросникът изследва силата на законодателната власт, като крайната оценка се получава на базата на получените положителни отговори – сумиране на техните стойности, разделени на общия брой въпроси. Повече положителни отговори показват по-силна законодателна власт. Индексът варира между 1.00 (с най-много правомощия) и 0.00 (с най-малко правомощия).

За да се повиши точността на оценките, отговори са давали по петима експерти от всяка от изследваните държави. Те са отговаряли с „да“ или „не“ на всеки един от 32-та въпроса за своята държава. Ако мнението им е различно по даден въпрос, за отговор се приема този, който събира мнозинството от гласовете. Учените потвърждават и точността на отговорите, сравнявайки ги със записаното в националните конституции.

Работата по Индекса започва през 2002 г. До 2005 г. учените твърдят, че са събрали данни за всички посткомунистически държави (с изключение на Сърбия, Босна, Черна гора и Тюркменистан), в това число и за България. Естествено правомощията на законодателната власт в тези държави не остават фиксирани във времето, още повече, че някои от тях приемат нови конституции, които заменят конституциите приети след началото на демократичните промени.

Резултатите от 32-та въпроса помагат на учените да оценят връзката между правомощията на парламента от една страна и процеса на демократизацията от друга. За да измерят демократизацията в една държава, те използват и резултатите от изследването на Фрийдъм Хаус – „Свободата по света“, които представляват среден резултат между оценката на „политическите права“ и оценката на „гражданските свободи“ – колкото по-високо е нивото на политическа свобода в дадена държава, толкова по-стабилна е връзката между законодателната власт и демократичността в тази държава.

Таблицата по-долу показва връзката между силата на законодателната власт и степента на демократизация в една държава. Взаимовръзката е много силна.

Степента на демократизация по време на създаване на конституцията може да повлияе на правомощията, предоставени на парламента. Очаквано конституция, изработена в затворена в политическо отношение държава, ще създаде слаба законодателна власт, увеличавайки властта на министър-председателя или президента например. Затова, за да се изчисли политическата отвореност, учените използват резултатите на Фрийдъм Хаус от годината преди момента на приемане на конституцията в съответната държава, отчитайки степента на демократичност в момента на дефиниране на правомощията на законодателната власт.

Как слабостта на законодателната власт рефлектира върху демократизацията на страната?

На първо място подобна слабост подкопава контрола, който едни държавни институции упражняват върху други. В държави, където авторитарни режими са се провалили и нови режими са заели тяхното място, изкушението да се концентрират правомощията в изпълнителната власт, е изключително голямо.

Когато на законодателя му „липсват мускули“, злоупотребите на изпълнителната власт, в това число намеса в медиите, живота на обществените организации и дори изборите, все по-често са факт, дори и при управлението на министър-председатели и президенти, които встъпват в длъжност с репутация на демократи.

Слабостта на законодателната власт влияе на демократизацията като подкопава и развитието на политическите партии. В политически режим със слаба законодателна власт, политическите партии „тъпчат на едно място и застояват“ вместо да се укрепват и развиват. Политическите партии са основното средство за изграждане на политическата конкуренция и за връзка на гражданите с избраните от тях представители във властта. Невъзможността партиите да се развиват прави невъзможна политическата конкурениция и растежа на т.нар. „вертикална отговорност“, изразяваща се в способността на хората да контролират своите представители.

Статията „Stronger Legislatures, Stronger Democracies” [2] представя и сравнение между процеса на демократизация в България и Русия след промените от 1989 г. В момента на приемане на конституциите си, България и Русия са оценявани от Фрийдъм Хаус като страни с „частично свободни политически режими“ (3.5 точки). Въпреки това, двете държави тръгват в напълно различни посоки. През 2005 г. според класацията на Фрийдъм Хаус България е наравно с Гърция и Япония. Тя е категоризирана като държава със „свободен политически режим“, а Русия изостава след Уганда и Йемен, поставена в категорията на „несвободните“ държави.

На какво се дължи тази драматична разлика в развитието на демокрацията в двете държави?

Много фактори могат да повлияят на смяната на режима. По отношение на изходната си позиция, Русия и България имат различия в някои отношения и съответствия в други. Трудно може да се направи заключението, че някоя от страните има такъв структурен или културен профил, който да обуслови вероятността едната държава да се демократизира по-успешно от другата. Съветският стил, практикуван и в двете страни между 1960 и 1980 г. е изцяло сходен. България на Живков и Русия на Брежнев са еднакво затворени политически режими и икономики.

Когато режимът се сменя, Русия е по-богатата държава – с БВП на глава от населението в размер на 3 700 щ.д. през 1990 г., докато в България е едва 1 700 щ.д. И в двете държави 14 % от работещото население е заето в земеделието. България обаче, има преимуществото да е разположена на територията на Европа и възможността да се присъедини към Европейския съюз. От друга страна България е в края на Европа и се намира в един от най-нестабилните политически региони.

И така, в началото на 90-те години на миналия век и двете страни изглеждат готови да се демократизират и отворят политически, въпреки че в нито една от тях този процес не изглежда, че ще бъде с резултат, сходен с този в католическите държави от Централна Източна Европа, граничещи с Германия и Австрия.

Съдбоносната разлика между България и Русия според изследователите е в конституциония избор. България залага на силна законодателна власт, която формира правителството. В България партията, която спечели изборите излъчва и министър-председател, който е отговорен пред законодателната власт.

В изследването Parliamentary Powers Index, България има 0.78 точки, което означава, че е отговорено положително на 25 от 32-та въпроса за законодателната власт.

На другия полюс е Русия, която заради конституцията си събира едва 0.44 точки (14 от 32-та въпроса са получили положителен отговор). За разлика от българския парламент, Руската дума има съвсем скромно влияние, ограничени правомощия и минимални ресурси, в сравнение с огромните правомощия концентрирани в ръцете на президента на страната.

Така заложените в конституциите правомощия на законодателната власт в България и Русия, оформят траекторията на демократизацията в двете държави. И докато в Русия допускането на възможност за президентска злоупотреба с власт и невъзможността на законодателната власт да се справи с тази ситуация е налице, в България демократично избраните президенти са затворени в „тясна кутийка“ от силната законодателна власт, а министър-председателите могат да бъдат изцяло контролирани, в резултат на което демократичният процес в страната е неизмеримо облагодетелстван.


[1] M. Steven Fish and Matthew Kroenig, The Legislative Powers Survey and the Parliamentary Powers Index: A Global Study of the Powers of National Legislatures, forthcoming 2006.
[2] Stronger Legislatures, Stronger Democracies by Steven Fish – Journal of Democracy 2006 (pdf)

Свалете приложения въпросник (doc)