Българското председателство на Съвета на ЕС – мисията (не)възможна
май 22, 2017
Ще има ли европейска армия?
ноември 4, 2017

Европейската прокуратура – нова посока за развитие?

На 12-ти октомври Съвета на Eвропейския съюз прие регламента за сформиране на Европейска прокуратура. Какви ще са нейните правомощия и какво значение ще има новата структура за страните членки?

Развитието на идеята до този момент

През 2013 година Европейската комисия прави предложение за създаване на Европейска прокуратура. Възможността за учредяването ѝ е изрично предвидена в чл. 86 на Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС). Според разпоредбата тя “е компетентна да извършва издирване, наказателно преследване и предаване на съдебните органи” на престъпници и има правомощието да води обвинението пред юрисдикциите на държавите членки. Европейската прокуратура следва да бъде създадена с единодушие на Съвета, който в конкретния случай заседава във формат правосъдие и вътрешен ред, след одобрението на Европейския парламент.  

Въпреки проведените обсъждания, единодушие не бе постигнато, тъй като част от държавите не желаят да отдават суверенитет в областта на наказателното преследване. Поради тази причина останалите страни взеха решение да се възползват от възможността да стартират т.нар. засилено сътрудничество.

Какво е засилено сътрудничество?

Институтът на засилено сътрудничество* легитимира възможността група от държави, които желаят да задълбочат интеграцията помежду си, да го направят без това да ангажира останалите страни. За да бъде инициирано то, е необходимо поне 9 държави да изразят намерението си за по-тясно координиране в определена област. Засилено сътрудничество не може да се установява в областите от изключителна компетентност на ЕС** и в областта на общата отбранителна политика и политика за сигурност. Целта на тези ограничения е предотвратяване на дискриминация спрямо неучастващите държави, включително избягването на проблеми свързани с функционирането на вътрешния пазар на ЕС. Всяко засилено сътрудничество е отворено за присъединяване за останалите държави членки и след стартирането му.

С оглед на всички ограничения, поставени от Договорите, следва да се отбележи, че засиленото сътрудничество е крайна мярка и се прилага в случаите, в които не може да бъде постигнат консенсус за общи действия от всички държави членки в Съюза.

Компетентност на Европейската прокуратура

В тази хипотеза попада инициативата за Европейска прокуратура. Желанието си да участват в нея са заявили 20 държави, сред които и България.

Европейската прокуратура ще има ключови правомощия в разследването на престъпления с финансов характер, които засягат интересите на Съюза. В този обхват попадат измамите с ДДС с трансграничен характер и злоупотребите с разходване на европейски средства. Прокуратурата ще предприема разследвания и ще представлява  обвинението пред националните съдилища.

В основата на създаването на Европейска прокуратура стои идеята за по-доброто управление на общностния бюджет. Сходна е и една от целите на Европейската инициатива за прозрачност от 2006 година – повишаване на отчетността на европейските фондове. На практика инициативата за прозрачност осигурява възможността за граждански контрол върху управлението на европейски публични средства, а инициативата за Европейска прокуратура цели установяването на европейски подход спрямо разследването и наказателното преследване на престъпленията, засягащи бюджета на Съюза. *** В този смисъл двете инициативи взаимно допълват логиката си като осигуряват възможност за превенция и ефективно преследване на злоупотреби и измами с европейския бюджет.

Европейската прокуратура ще бъде подпомагана от всички европейски и национални органи. Същевременно тя ще е напълно ново институционално тяло и ще се ползва с пълна независимост в своите действия. Според чл. 25, пар. 1 от регламента, който урежда създаването ѝ, в случаите, в които Европейската покуратура се заеме с даден случай, националните прокуратури няма да упражняват компетентността си по казуса. Чл. 6 на същия регламент постановява, че никоя институция или държава членка няма право да дава инструкции за работата ѝ.

Структура

Европейската прокуратура ще работи на две нива – централно и децентрализирано. Особената ѝ структура се дължи на факта, че тя ще функционира в тясно сътрудничество с институциите на националните държави – полиция, национални съдилища и др.

Централно ниво:

Европейският главен прокурор ще има ръководна функция. Той ще отговаря за отношенията на структурата с европейските и националните органи и ще води заседанията на Колегията от европейски прокурори. Главният прокурор ще бъде подпомаган от двама заместници, избрани измежду европейските прокурори.

Кандидатурите за позицията ще бъдат подавани на базата на отворена покана в Официалния вестник на ЕС и ще бъдат оценявани от специален комитет (selection panel), състоящ се от бивши членове на Съда на ЕС, Сметната палата на ЕС, бивши членове на Евроюст, членове на националните висши съдилища и националните прокуратури и юристи с призната компетентност. Той ще предава списъка с одобрените кандидати на Европейския парламент и Съвета, които ще взимат окончателното решение за назначението на главния прокурор.

Колегията от европейски прокурори ще взима решения за постигането на приемственост в работата на органа и ще приема вътрешния правилник на Прокуратурата. Тя ще се състои от Главния европейски прокурор и по един европейски прокурор от участващите държави.

Представителят на всяка страна ще бъде избиран от Съвета след издигането на 3 кандидатури от съответната национална държава. Институцията ще взима окончателното си решение след консултация със специалния комитет. Неговото становище е обвързващо за Съвета и при неодобрение на кандидат, той няма да може да бъде избран.  

За позицията на европейски прокурор могат да бъдат номинирани служители на националните прокуратури или съдилища на съответната държава, които отговарят на изискванията за заемане на висши прокурорски и съдебни длъжности и чиято независимост е извън всякакво съмнение.

В регламента няма стандартизирана процедура относно принципа на номинация от страна на отделните държави, тоест всяка държава ще вземе решение за най-подходящия ред спрямо вътрешноправната си уредба. Някои от възможните варианти за избор на институция, която да извършва номинациите в България, са прокуратурата, която ще работи в най-тясна връзка с европейския орган или Висшия съдебен съвет като орган, отговорен за назначенията в съдебната система на страната. Други опции са Министерство на правосъдието или Министерски съвет, каквато е практиката при номинацията на еврокомисар. Този въпрос ще е ключов с оглед критиките към съдебната система в България, отправяни от редица международни организации като Венецианската комисия. Нашият екип ще проследи в бъдещи статии развитието по темата.

Постоянно функциониращи камари от по трима европейски прокурори ще следят пряко работата и ще дават указания на т.нар делегирани прокурори, работещи на територията на държавите. Камарите ще взимат оперативни решения за повдигане на обвинение, приключване на разследването без започване на дело, подновяване на разследване, препращане на казуса към или изземането му от националните власти и други. Те ще прилагат решенията, взимани от Колегията, и ще осигуряват връзката между централното и децентрализираното ниво.

Делегираните прокурори ще представят информация пред европейския прокурор, следящ техния случай. Той от своя страна ще изготвя проектите за окончателни решения, които ще гласува в рамките на камарата заедно с останалите си колеги.

Броят и точният състав на камарите ще бъде определен от вътрешния правилник на Европейската прокуратура. Според чл.10 от регламента решенията на камарите ще се взимат с обикновено мнозинство, а случаите по правило ще се разпределят на случаен принцип.

Децентрализирано ниво:

Европейските делегирани прокурори ще имат задачата да провеждат разследвания и да водят обвинението по дела пред националните съдилища. Всяка държава трябва да разполага с поне двама делегирани прокурори, които ще имат двойна функция – те ще съвместяват длъжностите на европейски и национален прокурор. Делегираните прокурори ще работят на територията на своята държава. В случаите, в които изпълняват задълженията си, произтичащи от длъжността им в Европейската прокуратура, те ще са отговорни само пред нея и няма да получават инструкции от националните институции.

Те ще разполагат с идентични правомощия на националните прокурори и ще бъдат отговорни за разследванията и воденето на дела. Те са длъжни да следват инструкциите, давани от наблюдаващите ги европейски прокурор и камара.

Делегираните прокурори ще се назначават от колегията от европейски прокурори по предложение на европейския главен прокурор след номинации от държавите членки.

Подобно на процедурата за избор на европейски прокурор, и в процедурата за назначаване на делегирани прокурори отсъства указание за начина на подбор от националните страни. На лице е изричното изискване делегираните прокурори да са активни служители на националната прокуратура или съдилища в страната, която ги номинира. Независимостта им трябва да е отвъд всяко съмнение.

Защо всичко това е важно?

Европейският съюз се намира в ключов етап, в който държавите членки и техните граждани следва да изберат посоката на развитието му. С появата на нови технологии и улеснено сътрудничество между лица, които живеят в различни държави, постепенно нарастват и трансграничните престъпления. Често съдебните процеси продължават прекалено дълго заради необходимостта от координация на националните разследващи органи. Европейската прокуратура е ключова стъпка за разрешаването на този проблем. Тя трябва да разполага с висока степен на независимост от европейските и националните институции, което може би ще окаже и “дисциплиниращо” влияние върху държавите членки и собствените им прокуратури.

От друга страна, Европейската прокуратура ще има строго ограничен кръг от правомощия. Доказателство е фактът, че не всички държави ще участват в създаването ѝ. В този смисъл според някои изседователи на процесите в ЕС действията ѝ няма да са максимално ефективни, защото в разследванията на финансови измами в държавите, които не членуват в засиленото сътрудничество, ще останат в компетентността на собствените им прокуратури.

Съществуват и прагове, под които Европейската прокуратура няма да се намесва, а правомощията на националните органи ще бъдат водещи – измами с европейски средства под 10 хиляди евро и трансгранични измами с ДДС под 10 милиона евро. Това ограничение може да се тълкува като проявление на принципа за субсидиарност, съгласно който ЕС трябва да се намесва само в случаите, в които, заради характера на даден проблем, той не може да бъде ефективно решен на регионално или национално равнище.

Създаването на новата структура, обаче, следва да доведе до по-голяма строгост при разходване на бюджета на ЕС. Според държавите в инициативата, това ще повиши ефективността на инвестициите с европейски публични средства и ще допринесе за доверието на гражданите.

Макар и с ограничени възможности за провеждане на разследване, Европейската прокуратура е важна крачка в задълбочаването на интеграцията между държавите членки. В дългосрочен план страните могат да разширят правомощията ѝ, отдавайки все повече суверенитет в съзвучие с развитието на общностните политики.

____________________

* Засиленото сътрудничество е уредено от Договора за Европейски съюз (ДЕС), чл. 20 и Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), чл. 326 – чл. 334.

** Това са митнически съюз, конкурентна политика, паричната политика в Еврозоната, опазване на морските биологични ресурси, обща търговска политика.

*** Гюнтер Йотингер, комисар по въпросите на бюджета и човешките ресурси